农村集体建设用地是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。《中华人民共和国土地管理法》规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡（镇）村建设可以使用农民集体土地。按照《中华人民共和国乡镇企业法》规定，乡镇企业必须是农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的企业。

    由于上世纪90年代大量乡镇企业出现效益下降、经营亏损，催生了农村集体建设用地由自用向流转的变迁。以北京市为例，为了解决乡镇企业破产后大量闲置农村建设用地的利用问题，村集体经济组织主要采用土地出租的流转方式，据统计其流转金额占总数的82%。在这种模式下，又衍生出直接出租土地、出租标准厂房及土地与厂房出租并存等多种方式，村集体通过与农民签订土地流转协议，确定农户土地收益，并颁发土地收益证，每年按协议将土地租金直接返还到农户。通过土地流转，农村建设用地的产出效率显著提升，提高了农民的财产性收入，同时加快了城市郊区工业化、城镇化进程。然而，不同于农地流转较为明确的法律规定，集体建设用地流转缺乏法律支持，目前仍以地方试点为主。

    从苏州市首次试点至今已历时数十年，全国性土地流转法规却始终不见影踪。在省级层面，出台试点办法的有安徽、北京、河南、广东、湖北、河北、重庆、上海、海南等，这些省市在正式出台之前都经过了所辖城市的试点工作，例如安徽芜湖、河南安阳、广东顺德、上海浦东新区；在地市层面，进行试点的有苏州、无锡、南京、湖州、杭州、大连、临沂、烟台、成都、昆明、长沙等，所属江苏、浙江、辽宁、山东、四川、云南、湖南等省份未来具备全省推广的潜力。我们认为全国性流转管理办法难产主要和土地管理法的禁止性条款有关，对于流转的许可界定比较模糊。

    表1：农村集体建设用地流转面临的主要法律障碍

    从试点城市颁布的具体管理办法来看，交易模式可分为直接和间接两大类。直接交易即直接对建设用地权属进行流转，使用权从低效的集体经济组织转向高效的工商企业。间接交易则以建设用地指标为对象，以成都市为例，规定土地流转必须通过城乡建设用地增减挂钩这种方式。在间接交易方式中，建设用地复耕比较符合政策导向。一方面，复耕可以获得城镇中对应的建设用地指标，有助于突破城镇用地瓶颈；另一方面，复耕能够实现耕地成片化，有助于促进规模化经营，实现农业现代化。从地方ZF的角度来看，农村建设用地流转有助于拉动GDP增长，尤其对于经济发达地区来说，工业用地资源非常稀缺，流转农村建设用地的动力更强。

    各地对于流转方向的规定较为类似，主要为兴办各类工商企业、公共设施和公益事业、农村村民住宅等，并严禁用于商品房开发建设。具体流转方式包括出让、出租、转让、转租、抵押等，其中，广东省特别规定集体建设用地使用权出让、出租用于商业、旅游、娱乐等经营性项目的，应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招、拍、挂等方式进行。另外，广东省规定使用权可以再次转让或转租。对于土地流转的期限，所有试点城市都规定不得超过同类国有土地使用权出让的最高年限，再次流转时，土地使用期限为扣除已使用后的剩余年限。

    农村集体建设用地分为经营性和非经营性两种，非经营性用地主要为宅基地，其流转涉及到土地用途的变更，同时又与农民的切身利益密切相关，因此一些试点城市（苏州、杭州）规定宅基地不在可流转之列。作为农民的生活资料，宅基地与作为生产资料的农地密不可分，因此宅基地可流转的城市多将其与农地流转相结合。

    从近期的国研中心383改革方案看，对土地制度的改革尺度较大，在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。在此基础上，对已经形成的“小产权房”，按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入，妥善解决这一历史遗留问题。但我们认为该方案将被视作土地制度改革的长远设想，土改仍会是渐进式推进。

    从各地宅基地流转模式来看，主体内容大体相同，宅基地换城镇住房，承包经营权换城镇社会保障，农民向城镇居民转变。以嘉兴“两分两换”模式为例，农民将经营权租给村集体，通过租金获取生活保障，同时ZF在农民集中安置区域建设公寓，将置换的宅基地收归国有并复耕，获取城镇建设用地指标，并将对应的土地出让收入用于补充农民社会保障。在这一过程中，农民实现了市民化；耕地实现了增长，促进规模化种植；地方ZF获得了城镇建设用地指标，工商业得到进一步发展。

    综合来看，农村经营性建设用地的流转阻力较小，各个利益主体都能从中获益；耕地、宅基地涉及到农民的切身利益，需要较为完善的配套机制，以耕地与宅基地共同流转最具潜力。建设用地直接流转相对简单，在短期内有望快速推进。而在中长期，以复耕为代表的间接流转能够逐步增加耕地规模，规模效应有助于提高已有耕地的边际流转收益，从而促进耕地流转；耕地流转有助于激发农民向城镇转移的动力，带动宅基地流转，从而增加建设用地规模，实现良性循环。通过土地流转的不断推进，农村土地的使用效率显著提高，农民在向城镇转移的同时其财产性的经济收益不断提升，契合城乡协同的新型城镇化战略。

    尽管上述流转模式在政策导向及经济利益上对各个行为主体皆有利，但其中也还存在着一些阻碍因素：首先，土地确权尚未完成，各个行为主体的利益边界不清，不利于形成理性决策；其次，土地补偿水平较低，在一定程度上挫伤了农民流转土地的积极性。最后，地方财政压力较大，土地复耕以ZF为主导，需要先期投入大量资金，同时土地复耕的周期很长，需要承担较重的财务成本。考虑到国家高度重视农村集体土地确权及完善征地补偿制度，农民流转土地的积极性将随着制度的完善逐步提高。因此，地方ZF财力及土地资源禀赋将成为影响各地土地流转具体方式的主要因素。

    考虑到未来农村集体建设用地流转仍将由地方ZF推动，我们有必要对各地的土地资源情况进行梳理。从农村集体建设用地的地区分布来看，山东、河南、河北、江苏、安徽位居前5位，占比皆超过5%，其中河南、河北、安徽、广东等省份已出台了全省层面的流转办法，全面流转已不存在制度障碍；而山东、江苏、四川、湖南、辽宁等省份下属主要城市的试点工作正在有序进行，有望向全省铺开，具备较大的流转潜力。

    同时，各地经济发展水平会对土地流转方向产生重要影响。对于经济发达地区来说，城镇土地资源更为稀缺，通过复耕获取城镇建设用地指标获益更大，并且地方ZF拥有雄厚的财力进行推进；而对欠发达地区来说，地方财政捉襟见肘，工业化诉求依然较高，土地在大概率上会直接向工商业流转。

我国农村集体建设用地流转方向分析：http://www.tianinfo.com/news/news6482.html