三、中国农地使用权的现状和特点
    
    　　（一）土地调整
    
    　　土地调整是有保障的农民土地权利的主要威胁。村集体是农地的合法所有者，以村集体名义行事的一些村干部在土地调整中享有很大的权力。调查表明，自20世纪70年代末期实施土地家庭承包经营制度、土地第一次分配到户以来，被调查村进行过土地调整的次数的中位数为2次，74.7％的被调查村至少进行过一次土地调整，55％的村子进行过2次或2次以上的土地调整，3.7％的村子进行过9次或9次以上的土地调整（见表2）。
    
    
    有半数的村在进行二轮承包（或30年不变）时进行过土地调整⑤，其调整时间分布见图3.1998年和1999年是二轮承包土地调整的高峰期，之后二轮承包土地调整越来越少。
    
    　　二轮承包之后仍有32.8％的村进行过土地调整，其中73.2％的调整主要是因为人口变化，13.7％的调整主要是因为征地。在对今后30年是否会有土地调整的预测中，认为肯定不会再调整地农民只有19％，32.2％的农民认为还会再调整，29.3％的农民认为这取决于村干部或上级政府。
    
    　　从农民对土地调整的态度看，支持以后不再调整的农民占41.5％，反对的占22.5％，还有36％的农民态度中立，既不支持也不反对。
    
    　　（二）返租倒包、两田制和规模经营
    
    　　2001年中央发布的第18号文件中明确要求村集体或乡镇政府应尊重农民的土地承包经营权，禁止返租倒包、两田制和规模经营等做法。2005年调查结果显示，这些过渡性土地分配方式依然存在，但比2001年明显减少（见图4）。
    
    
    目前实行规模经营的村庄中只有12％是2001年以后开始的，而且64％以上的村庄用来规模经营的耕地比例不到20％。目前实行返租倒包的村庄中有26％是2001年以后开始的，72％以上的村庄用来规模经营的耕地比例不到20％。
    
    　　在目前存在返租倒包的地方，28.5％的返租倒包决定不经村民同意，直接由村干部决定，由村民或村民代表投票决定的仅占21.8％。此外，14％的返租倒包村民不知道收入去向，27％的返租倒包由村集体或乡政府拿走全部收入，27％的返租倒包由村集体和村民分配收入，还有32％的返租倒包收入全部返还农户（见图5）。返租倒包过程中缺乏透明度以及农民的参与很容易使村干部将转租倒包收入的大部分滥用或低效使用。
    
    
    　（三）土地征收或征用
    
    　　1.征地概况
    
    　　征地可以说是当今中国农村最突出、最有争议的问题。在被调查的1773个村子中有476个村子（27％）1995年以来进行过一次或多次征地；在这476个村子中，约半数（51.4％）进行了1次征地，25.5％进行过两次征地，征地次数超过4次以上的占10.7％（见图6）。
    
    　　2.征地目的
    
    　　征地的目的主要包括：51％是因为修路，29.4％是建开发区或工业园、工厂，7.7％是建学校，2.8％是为了修建城市、郊区住宅区（见图7）。显然，事实上征地可以为所有的目的而进行，包括纯商业目的。
    
    
    3.征地补偿
    
    　　在“离现在最近”的507例征地中，农民得到现金补偿的有353例（70％）。在这353例中，一次性支付的有272例，分期付款的有65例，既有一次性支付又有分期付款的有16例。具体情况如下：
    
    　　（1）在一次性补偿款的分配方式中，85％只发放给失地农户，9.6％由全村农户平均分配，5.4％是失地农户和全村农户中按不同比例分配。分给失地农户的一次性补偿款金额的中位数为每亩9000元。需要注意的是，在承诺给予现金补偿的征地中，约60％的现金补偿在调查时还没有兑现。
    
    　　（2）在分期付款的分配方式中，有83.1％是只支付给失地农民，其余的16.9％在全村农户中分配。分给失地农户的按年分期支付的补偿款金额的中位数为每亩1000元。这些征地中几乎一半（47.9％）的付款期限少于5年，30.1％的付款期限在10年以上。
    
    　　（3）其他补偿方式：在被调查的最近一次征地中，还有23％是采用养老保险、非农就业机会、安置住房、减免税费、食物补助等方式进行补偿。
    
    　　目前的征地现状令人担忧。针对最近一次征地的调查中，54.4％的农民对征地的现金补偿及其他补偿措施不满意，只有29.9％的农民表示满意，还有15.9％回答“不清楚”。
    
    　　4.征地程序
    
    　　充分的征地程序的缺乏同补偿措施的不充分一样令人担忧。8.4％的村民在征地前没有得到通知，44.6％的征地没有开听证会，72.6％的村在征地的补偿金额方面不会征询村民的意见。10％的村民曾要求就补偿问题开听证会，6.9％的村民曾就补偿问题上书或上访相关政府部门，很少的农民（0.7％）到法院打官司要求更多的补偿，但各种渠道的申诉结果并不让农民满意（见表3）。
    

四、30年土地使用权不变政策的落实状况
    
    　　（一）土地承包经营权合同和证书的发放
    
    　　一般来说，书面的农村土地产权的证明文件能够提高透明度和可预见性，减少产权主体之间的纠纷，并能够高土地产权在非同村亲戚或非同村村民之间的转让。此外，这种证明文件对农地正式用作抵押物来说也非常重要。许多国家的实践表明，正式的土地产权证明文件是在土地上进行中长期投资或改良的必要基础。
    
    　　实际上，早在1997年的中央文件中，中国政府就要求向农民发放书面证明文件以确定30年土地使用权⑥。农地产权证明文件通常有两类，即土地承包经营权合同（以下简称“合同”）和土地承包经营权证书（以下简称“证书”）⑦。
    
    　　2005年调查表明，近一半的被调查者（42.8％）持有土地承包经营权合同；土地证书的发放率也在一半左右（48.2％）；约3/5的农户（57.6％）持有合同或证书中的一个或者两者都持有；只有1/3的农户（33.4％）既有合同又有证书。大多数的合同和证书是在1998～2000年这3年间发放的（见图8）。
    
    　　一个重要的问题是，所发放的合同或证书的内容是否包含《农村土地承包法》和最近其他法规所要求的一些重要规定⑧。表4显示了9个重要规定在合同或证书上的出现情况，前7个规定⑨应该被看作“符合规定”的标志。仅6.3％的被调查农户持有的合同符合规定，8％的证书符合规定。总体来看，10.1％的农民至少持有一个符合规定的证明文件。
    
    
    （二）农民对30年不变政策的了解
    
    　　绝大多数受访者（91.7％）表示他们知道中央政府“30年不变”的政策，有约一半的受访者（49.8％）听说过《农村土地承包法》。电视（48.6％）、宣传册（38.6％）、村干部的宣传（38.6％）、村民大会（33％）、报纸（24.7％）以及广播（22％）成为农民了解土地法律和政策的首要途径。
    
    　　然而，农民对相关法律和政策的具体内容和具体规定的熟悉程度却不高，并且差异较大（见表5）。对该表中的前3个问题的回答最能反映问题，调查表明，虽然大多数农民听说过30年不变政策的一般原则，但是许多人并未掌握其具体内
    
    
    五、土地确权对农户行为的影响
    
    　　（一）土地承包合同或证书的发放对土地投入的影响
    
    　　1.合同与证书发放本身对土地投入的影响
    
    　　图9显示，1998年是二轮承包和土地权利证明文件发放的高峰期，农户土地的高投入期（2000年）紧随其后，并且滞后约2年。
    
    　　根据土地投入时间将农民土地投入分成4组，即“没有进行投入”、“1998年之前进行了投入”、“1998年或1998年之后进行的投入”以及“1998年前后都进行了投入”。从卡方检验来看，合同和证书的发放对土地投入有显著影响（显著性水平在1％以下）。1998年或1998年以后进行土地投入的农户比例（20.1％）明显高于1998年以前（8.9％）；持有合同的农户在1998年或1998年以后进行土地投入的比例（27.3％）明显多于没有合同的农户（15.7％）；持有证书的农户在1998年或1998年以后的土地投入比例（23％）也明显多于没有证书的农户（17.3％）（见表6、表7）。
    
    
    
    2.规范的合同与证书对土地投入的影响
    
    　　为进一步了解土地权产权证明文件与土地投入之间的关系，我们将农民持有的合同和证书都分为两类：“符合规定”的合同或证书以及“不符合规定”的合同或证书。如前所述，“符合规定”的合同必须包括7项内容，即30年承包期、起始和终止日期、发包方的签名或盖章、承包方的签名或盖章、承包地的总面积、每个地块的面积以及承包地的位置图或地图等。
    
    　　由表8可见，土地投入与“不符合规定”或“符合规定”的合同之间的关系显著（显著性水平在1％以下）。持有“符合规定”合同的农户1998年后进行土地投入的比例（35.1％）显著高于持有“不符合规定”合同的农户（25.7％），更高于没有合同的农户（15.2％）。
    
    
    证书对土地投入的影响与合同相似（见表9）。持有符合规定证书的农户1998年后进行土地投入的比例（29.6％）显著高于持有“不符合规定的证书”的农户（21.6％），更高于没有证书的农户（16.7％）。
    
    　　（二）土地承包合同或证书的发放对土地流转的影响
    
    　　调查结果表明，30年土地承包经营权合同的签订以及承包经营权证书的发放等对农地的流转有显著影响。如表10所示，签订过30年土地承包经营权合同，以及发过30年土地承包经营权证书的农户更倾向于参与土地流转市场。
    
    
    此外，尽管由于目前的土地流转市场仍很不规范，即使有现金补偿的土地流转交易也仅有3成左右签订书面合同，但是签订合同的土地流转中有偿转让的比例显著高于无合同转让（见表11）。总之，正规的土地承包合同以及土地承包经营权证书的发放有利于农地流转市场的发展和完善。
    
    　　（三）土地承包合同或证书的发放对农民信心的影响
    
    　　在本次调查中，我们通过衡量农民对未来土地调整的预期来研究农民对其有保障的土地权利的信心。将农民回答“土地调整肯定会继续”视为“最低信心”，回答“调整取决于村干部”视为“中低信心”，回答“不知道”视为中性态度，回答“调整取决于中央政府”视为“中高信心”，回答“肯定不会调整土地”视为“最高信心”。
    
    　　1.土地承包合同对农民信心的影响
    
    　　如表12所示，持有符合规定的合同的农户中拥有最高信心的回答者比例最大（37.8％），持有不符合规定合同的农户中拥有最高信心的回答者比例次之（21.1％），没有合同的农户中拥有最高信心的回答者比例最小（16.4％）。
    
    　　2.土地承包证书对农民信心的影响
    
    　　证书的发放及其合规性与农民信心之间的关系类似，持有符合规定的证书的农户中拥有最高信心的回答者比例最大（39.5％），持有不符合规定证书的农户中拥有最高信心的回答者比例次之（20.5％），没有证书的农户中拥有最高信心的回答者比例最小（15.3％）（见表13）。
    
    
    总之，正式的土地权利证明文件与农民对其土地权利有保障的信心之间有着很强的正相关关系。

六、结论与建议          　　（一）向所有农民发放符合规定的合同和证书          　　法律规定的正式的土地产权证明文件的重要性显而易见，拥有书面的特别是“符合规定”的土地承包合同或证书，对于农民增加土地中长期投入的决策具有显著影响。中央政府应大力推进合同和证书的发放，直至所有的农民都拿到合同和证书。          　　调查表明，中国农村土地承包合同和证书的发放高峰期是1998～2000年，在过去的5年中合同和证书的发放进展缓慢，目前每5个农户中就有2个没有合同或没有证书，既有合同又有证书的农户只有1/3.建议将2008年3月1日即《农村土地承包法》生效5周年作为一个时限，确保届时85％～90％的农户至少拥有合同或证书中的一个，并在之后1～2两年内达到75％～80％的农户既有合同又有证书这样一个目标。          　　为实现该目标，中央政府应明确将这一量化指标作为考核地方官员政绩的主要标准之一。同时，努力通过多种手段（如电视、宣传册、报纸、村民大会及其他宣传途径）在基层进行广泛的宣传以使农民了解其土地使用权及相关法律政策的具体内容。          　　（二）提高征地补偿标准并给予农民更多谈判权          　　调查表明，一半多的农民（54.4％）对征地补偿措施不满意，同时，公正的征地程序的缺乏一样令人担忧。首先，应大幅提高补偿标准。目前相关法律规定的基本原则是，保证失地农民的生活水平不因征地而降低⑩。显然，在市场经济条件下，特别是目前的快速城市化时期，这一原则已很难适应实践发展的要求了。例如，农民很难用“原有生活水平”去主张获得由靠近城市或其他区位因素以及土地非农用途等所带来的收益。          　　其次，在补偿标准得到适当确定后，法律需要确保大多数补偿款确实落到失地农民手中。研究表明，农民通常只得到开发商所支付的补偿额的10％～20％（11），其余的被村集体或当地政府拿走或截留。目前的《土地管理法实施条例》中的规定鼓励了这种行为（12）。国务院28号文件中包含的一个重要原则是“土地补偿费主要用于被征地农户”（13），但是“主要用于”这一要求仍留有很大的滥用空间，建议进一步改进为“主要支付给被征地农户”。          　　最后，仅仅依靠地方政府官员以及村集体领导去执行征地法律被证明是远远不够的，建议对目前的有关法规和实际做法进行改进，给予农民更多谈判权，增加农民在征地过程中的参与，使得政府、开发商、村集体和农民能以更透明和民主的方式解决有关问题。          　　（三）缩小征地中的“公共利益”范围并促进程序公正          　　目前，确保补偿公平的实体和程序公正，以及法院可以判定某个项目是否服务于“公共利益”的公正程序等在中国大为缺乏。建议对征地法律中的“公共利益”做出更加明确、限制性的界定。中国的民法传统表明，定义“公共利益”最好的方法是在法律和政策中具体列举出征地的目的。尽管这样一个列举可能已经非常详尽，但仍然可能会存在一些例外，因此，这种列举应该是包含式的，而不是排除式的，并且应明确规定，征地目的中未列举出来而确实需要采用征地方式的，必须取得国务院的批准。          　　（四）缩小《农村土地承包法》中“土地调整”的范围          　　目前《农村土地承包法》中关于土地调整的“特殊情形”只有原则性规定（14），应对其进行细化。调查表明，每4个农民中仅有不到1个的农民反对严格禁止土地调整，因此对“特殊情形”范围的界定应是缩小而不是扩大。          　　建议至少有两种情况不应被视为“特殊情形”。一是人口变化。一个农户或一个村子经历家庭人口和村民人数的浮动是常见的，这种情况导致的人地不平衡应努力通过农地流转市场的不断完善来解决，而不应通过危及每个人承包权稳定的行政性土地调整来解决。二是征地。失地农民的损失应通过征地过程中公平的市价补偿来解决，而不应将其失地之痛分摊给更多的其他农户。总之，《农村土地承包法》应加强并保护农民30年土地使用权并使其免受不定期、不可预见的土地调整的侵害，因此“特殊情形”这一术语应本着最有利于农民土地权利稳定的原则进行解释。          　　（五）允许农民用其土地产权作为抵押或信贷的担保          　　许多国家的经验都表明，信贷是农民进行地上进行中长期投入并提高生产力的重要支持。目前，中国法律明确规定禁止农民用其土地权利作抵押（15），这对农民来说是一个巨大的障碍，阻止了农民用其土地权利作抵押以获取必要的信贷，进行土地流转或者在土地上进行投入等行为。最近一稿的《物权法（草案）》包括了允许农村土地权利在一定条件下抵押的规定，这是令人鼓舞的信号，如果该法最终得以通过，将大大提高农村土地的价值并促进土地投入和土地流转。建议加快该法的出台，修订相关法规如《担保法》，并在《农村土地承包法》中明确规定农民可以用其土地产权作为抵押或信贷的担保。          　　（六）给有需要的农民提供法律援助          　　调查表明，中国农民对其土地权利的了解通常与政府的法律和政策规定有很大的出入，农村法律援助中心是使得有关信息得以宣传的有效方法（16）。一开始可以进行试点项目，如果取得了成功，则可作为典范在全省和或全国进行推广。法律援助中心应经常出现在农村地区并使得农民能够很方便地得到该中心提供的法律援助。该中心的人员应由合格的律师和法律助理组成并有相当大的独立性。国际经验表明，当土地权利纠纷的另一方意识到农民有专业化的法律代理时，大多数纠纷能够通过协商（以及教育）的方式解决并对农民有利。          　　（七）考虑设立专门的土地审判委员会或土地法庭          　　《农村土地承包法》中有一整章详细阐述了当农民土地权利受到侵害时，农民可以向法院起诉或者采取其他救济途径。然而调查表明，在征地补偿争议中农民对人民法院的利用非常有限，农民就土地争议向法院提起诉讼非常困难。          　　建议可以考虑借鉴香港和澳大利亚新南威尔士州的土地法庭的适当内容来设立特别法庭以解决土地纠纷（17）。此外，在现有的人民法院内部设立土地审判委员会可能是更有效和更便利的方法，它能使农民更多地利用现有的法律制度以及法官和受过培训的其他人士的知识和技能。          　　（八）建立一套完整的监测和检查体系          　　为了及时了解各项措施的效果，中央应不时地开展实地调查和类似的监测活动。为了保证评估数据的真实性和代表性，应做到随机抽查县、乡、村和农户，直接从农户那里得到第一手信息（最好保证采访时村集体的干部不在场）。这样一来，中央就能随时地检查评估各项措施以及《农村土地承包法》的落实程度，并根据新的情况及时调整应对措施。          　　此外，建议建立一套收集信息和监测的免费热线电话系统。热线电话是进一步拓展政府联系群众、接受群众监督的良好渠道。这样的热线电话最好是由中央某个部委（比如说农业部）直接管理运行并面向全国。                                             ————————————————————————————————————     　　注释：          　　①Martin Ravallion Shaohua Chen ，Understanding China's （Uneven）Progress Against Poverty，the World Bank （Dec.2004）。          　　②尽管理论上农户对分得的土地有一定期限的土地使用权，但是中国大多数的村子都采取了定期调整或重新分配土地的办法，以适应农户家庭人口的增减、村里总人数的变化以及土地征收或征用而导致的土地的减少等变化，一般分为“大调整”和“小调整”两种方式。我们的调查分析表明，这种“完全行政”的土地分配方式，以及土地分配的过渡性方式（如两田制、规模经营和返租倒包等），不仅是对发育缓慢的农地流转市场的一种替代，而且还存在着一定的互补关系。          　　③该法明确提出“国有土地和集体土地使用权可以依法转让”。随后，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（即国务院55号令）于1990年颁布，中国城镇土地市场的基本开放，而农地制度改革以及农地流转市场的发育严重滞后。          　　④该调查项目是连续性的，1999年开始首次全国性调查，2001年和2005年分别进行了第2次和第3次调查。1999年的调查成果可参见叶剑平等：《中国农村土地农户30年使用权调查研究——17省调查结果及政策建议》，《管理世界》，2000年第2期；以及Roy Prosterman et al.，Implementation of 30-Year LandUse Rights for Farmers Under China's 1998Land Management Law：An Analysisand Recommendations Based on a 17-Province Survey ，9Pac Rim Law PolicyJ.507（2000）。2001的调查成果可参见Brian Schwarzwalder ，Roy Prostermanet al.，An Update on China's Rural Land Tenure Reforms：Analysis andRecommendations Based on a Seventeen-Province Survey，16Columbia Journalof Asian Law 141（2002）。          　　⑤有82.2％的被调查村进行过二轮承包，这些村又有约6成在搞二轮承包（或30年不变）时进行过土地调整。          　　⑥见1997年国务院16号文。          　　⑦各级部门都可以设计合同，但合同的签订是在村一级进行的。村集体和承包户都要在合同上签字或盖章。不同的村所签发的合同的具体内容也大相径庭。证书通常由省级政府设计并包含统一的内容和格式，由县级政府盖章并且无需承包户的签名。          　　⑧见《农村土地承包法》第21条。          　　⑨对于“证书”而言，由于是单方文件，不需要农民签名，所以是这7个规定中的6个。          　　⑩1998年的《土地管理法》第47条规定，被征土地的全部补偿费不得超过该土地前3年平均年产值的30倍。这一上限使得对失地农民进行低补偿“有法可依”。为纠正这一缺陷，国务院28号文件规定“土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。”          　　（11）Roy Prosterman Brian Schwarzwalder，Rural China：The NextWave，CLSA Asia-Pacific Markets Special Report （Sept.2003）。          　　（12）该条例第26条规定，征地补偿款中最大的一部分（土地补偿费）归村集体所有，并且需要由村集体进行安置的人员的安置补助费也由村集体管理和使用（由其他单位安置的，支付给安置单位），作为补偿款一部分的农民仅有的青苗补偿费要求支付给农民，然而即使是部分补偿费通常也是支付给村干部，再由村干部向农民发放。          　　（13）见国务院28号文第15条。          　　（14）《农村土地承包法》总体上禁止土地调整，但是该法第27条规定在“自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”下可以对土地进行调整。除了明确指出自然灾害是“特殊情形”之一外，该法没有明确规定其他“特殊情形”是什么以及适用的标准，这有可能导致与禁止土地调整的根本原则相冲突的解释滥用。          　　（15）见《担保法》第37条。          　　（16）RDI 在俄罗斯、乌克兰和其他国家的经验表明，有效地向农民和当地干部宣传法律信息的一种方法是设立农村法律援助中心，参见Leonard Rolfes，Jr.and Gregory Mohrman ，Legal Aid Centers in Rural Russia：HelpingPeople Improve Their Lives，RDI Reports on Foreign Aid and Development#102（February ，2000）。          　　（17）参见Isaac Ng，Compulsory Purchase and Compensation in HongKong，20（2）Property Management 167（2002）；James Crawford ，Australian Courts of Law 254（1982）。

文章来源：《管理世界》2006年第7期

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