公共行政的范式变迁与学科的身份危机是相关联的。奥斯特罗姆（Vincent A.Ostrom）提醒我们要把学科的身份危机看作是科学研究历史上重复出现的问题，这也就意味着身份危机及其所引发的范式变迁有其必然性，这也是新知识产生的关键路径之一。这些认识实际上来自于库恩的杰出贡献，在《科学革命的结构》一书中，库恩区分了常规的科学实践和与科学革命相关的非常规科学实践。常规科学实践的本质是对现有理论范式的认同、维护和修补，它通过累积的方式、一点一滴的开拓知识的前沿；而当常规科学探索不能回答或解决重大问题，学科身份危机就会出现。而在范式危机时期，会有大量的相互竞争的主导范式出现；而只有替代范式被理解为替代范式时，科学革命进程才能真正开始。

沿承库恩的范式变迁观点，公共行政学界对学科范式变迁问题进行过大量的研究，并基于各自独特的研究视角，得出了不尽相同的结论。比较有代表性的观点主要有如下几类：

美国著名公共行政学家尼古拉斯·亨利（Nicholas Henry）根据定向（locus）和焦点（focus）的不同，主张把公共行政学的演变过程划分为五个线性阶段，既1900-1926年的政治——行政二分法（ThePolitics/Administration Dichotomy）、1927-1937年间的行政学的原则（The Principles of Public Administration）、1950-1970年期间作为政治学的公共行政学（Public Administration as Political Science）、1956-1970年期间作为管理学的公共行政学（Public Administration as AdministrativeManagement）以及自1970年起始并一直延续至今的、作为公共行政学的公共行政学（Public Administration as Public Administration）。欧文·休斯（2004）则是坚定的两阶段范式论的倡导者，既把公共行政学的范式演变划分为传统公共行政典范和新公共管理典范。登哈特夫妇（2004）则在比较研究论证的基础之上，提出了自己的三范式论，既老公共行政、新公共管理和新公共服务。这种观点也得到了包括国内学者丁煌在内的诸多学者的支持。

但也有完全不同的声音，特别是以林恩（Laurence E Lynn Jr，2001）为代表的学者则质疑顾客导向的管理主义（customer-oriented managerialism）和以赋权社区和公民为核心的公民哲学（civic philosophies）的价值，认为与传统官僚制范式相比，前者更威胁了民主价值（democratic values）（Laurence E Lynn Jr，2001:154）；同时，包括胡德（1995,1996）、林恩（1997,1998,2001）、格里宁（Gruening，2001）在内的诸多学者还认为根本就不存在公共行政范式的变迁。

近年来，一些国内的学者也加入了对公共行政范式变迁的讨论，并尝试着提出自己的不同见解。在上个世纪末，国内学者陈振明把公共行政范式变迁路径归纳为，公共行政学到新公共行政学，再到新公共管理的三次范式转换（陈振明，1999）。李文钊和刘方（2005）则提出了四阶段范式论，这四个范式分别为官僚制行政理论、新公共行政、公共管理与公共政策和民主制行政理论。曾峻（2006）的五范式论则把公共行政学的发展划分为，没有“公共”的行政学、公共行政学、新公共行政学、新公共管理和新公共服务等五个范式。董礼胜和李玉耘（2010）则在工具理性和价值理性二分框架下，将公共行政的发展划分为工具理性取向下的公共行政学和价值理性取向下的公共行政学。杨宏山则认为在公共行政学的发展史上主要存在三类范式，既宪政主义、管理主义和政策主义。国外学者Lori Anderson（2013）甚至认为宪政主义公共行政范式（Constitutionalist Public Administration Paradigm）是美国ZF管理的主导性范式。

此外，最近几年还兴起了另外一种观点，认为已经逐步出现了一个新的公共行政学范式，既公共价值管理范式。该观点由O’Flynn.（2007）提出，并得到包括国内学者何艳玲（2009）在内的诸多学者响应，并认为公共价值管理范式与其他范式相比，其理论主张主要包括以下几点：关注集体偏好、重视政治的作用、推行网络治理、重新定位民主与效率的关系、全面应对效率、责任与公平问题。

那么，在众多差异化的观点中我们该如何做出考量和取舍呢？或者说，哪一种理论主张更符合学科发展和公共行政的实践呢？要回答这个问题，也许我们该思考的是，什么才是范式创新？或者说构成单独范式的关键变量是什么？休斯（Hughes，2004）的观点也许有助于我们更好地理解范式的含义，范式不是某一学科领域内所有从业者普遍达成的一种一致性准则体系，相反它是一种竞争的准则体系。换句话说，新的范式并不完全否认旧的范式，二者之间是一种相互竞争的关系，是共存的关系。那么构成一个竞争性的准则体系的核心在于哪里？亨利（2006）的观点是定位和焦点，既学科领域设置在哪里，以及该学科领域主要和专门研究什么？这种观点具有很大的合理性，但并不全面，至少还要考虑学科范式价值定位问题。

综合已有研究成果，笔者认为衡量一个理论体系是否构成一种新的范式，要考虑一下三个方面：第一，新的范式必须是建立在新的价值定位基础之上，是基于效率、公平、民主，抑或是其他？第二，必须能回答其他范式所不能有效回答的学科大问题、经验世界现实出现的重大问题，简单地说就是理论的解释能力；第三，则是从前两点引申出来的，是要求新的范式有自己独特的核心话语体系，既新的概念、新的理论框架。

从这三点来考量，登哈特夫妇提出的三范式论也许更符合公共行政实践发展的脉络，符合学科体系的演变过程。传统公共行政是基于政治理论，以ZF官僚机构为唯一合法公共行政主体，倡导工具理性选择，以效率为价值追求中心，致力于行政管理的一般或普遍原则的探索的学科模式；而“新公共管理理论是管理主义或新管理主义运用于公共部门的结晶, 它表明了传统形态的公共行政理论正在普遍化为一般管理哲学的理论倾向。”（丁煌，2005）它以经济学理论为基础，倡导技术和经济理性，主张采用市场化手段来补充或替代行政官僚方式，主张缩减ZF规模，切实地提高了公共行政的效率；而新公共服务理论范式则是建立在的认识论基础是民主理论，它把民主作为最高行政价值，把为公民服务置于核心地位，在坚持公共价值和公共利益的基础之上，有利于增强公共行政的回应性，建设人民满意ZF。

    当然，“横看成岭侧成峰”，如果我们从横向比较的视角去审视，宪政主义、管理主义和政策主义的三范式论，以及工具理性和价值理性的二分范式也是极具合理性的。就前者来看，宪政主义、管理主义和政策主义代表着三中不同研究路径和不同实践基础，自然也是建立在不同的价值基础之上的，宪政主义的核心是民主，管理主义的核心是效率，政策主义的核心则是问题导向的，效率、公平、公共价值均可能成为它的价值定位基础。而就后者来看，工具理性和价值理性则直接立足于公共行政价值基础，明确公共行政的价值取向，自然会对学科大问题和社会重大现实问题做出不同的回应和解释。

   

---