作为全面深化改革突破口的财税改革已迅速推开，其中基础、先行的预算管理体制改革方案终于公布。
10月8日，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（下称《决定》）正式对外披露，近8000字的内容阐明了政府将如何把超18万亿元的财政资金管好、花好。

《决定》全文由预算管理制度改革的紧迫重要性、总体方向、具体工作和保障工作四部分组成，改革核心内容“具体工作”由7大项25条组成，涉及全口径预算、预算透明、跨年度预算平衡机制建立、税收和非税征管、转移支付结构调整、国库资金管理、地方债管理等方面。

预算管理体制改革动作频频

财税改革主要涉及预算管理体制、税制和建立事权与支出责任相适应的制度三项任务。财政部部长楼继伟称，“预算管理制度改革是基础，要先行”，且“预算管理制度改革要取得决定性进展”。

6月30日《深化财税改革总体方案》获政治局会议通过。至今100天里，预算管理体制改革动作频频：8月底，修了10年之久的新预算法获通过，这为预算管理体制改革奠定了法律基础；9月21日，首份全面规范地方政府性债务管理文件——《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》出台，这直接为预算管理改革中的“规范地方政府债务管理”定调；10月8日《决定》出台为整个预算改革指明道路。

长期关注预算的上海财经大学教授邓淑莲告诉本报记者，《决定》的25条主要建立在新预算法修订的内容基础上，全文原则上方向正确，不乏亮点。“比如，《决定》将‘着力推进预算公开透明’作为改革的四项基本原则之一，这是一个很大的进步。”


就具体改革内容而言，《决定》也不乏“狠招”。

比如，在提出压缩引起地方政府“跑部钱进”的专项转移支付基础上，《决定》明确“逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上”。2013年一般性转移支付占转移支付总额的比例为56.7%。

对地方政府非常关心的上级政府转移支付，《决定》除了对转移支付时间作了具体规定外，更是明确了提前下达转移支付预计数的比例，按因素法分配且金额相对固定的转移支付提前下达的比例要达到90%。

另外，对于有“第二国库”之称的财政专户的清理上，《决定》在各地一律不得新设专项支出财政专户基础上，更严厉地提出“除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消”。

操作落实难

邓淑莲注意到，预算管理体制改革的一些核心内容上，《决定》并未说清，甚至有意回避。

比如，政府预算有按功能分类和经济分类，在功能分类上，《决定》明确，除涉密信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目。但是在经济分类上，只是提了“按经济分类公开政府预决算和部门预决算”。

政府完全有能力把按经济分类的政府预决算公开至款级科目，这也是让普通人读懂预决算的关键，但在这个关键点上却“打马虎眼”。

另外，在包含政府资产负债表的政府综合财务报告制度上，《决定》表述模糊：待条件成熟时，政府综合财务报告向本级人大或其常委会报告。研究将政府综合财务报告主要指标作为考核地方政府绩效的依据，逐步建立政府综合财务报告公开机制。

《决定》力推的“建立跨年度预算平衡机制”也引起外界的担心。

在现行的单一年度的预算平衡机制下，地方政府对财政资金安排一年一考虑、一年一定事，不利于顾及长远。而跨年度预算平衡机制则可编列赤字，分年弥补，超收和短收也得到规范，也弱化了对收入预算的考核，促进依法征管，且硬化支出预算约束。

但推行跨年度（一般为3年）预算平衡时不能忽略了年度平衡，一些地方政府可以列赤字，但能否保证它第三年平衡？如果平衡不了怎么办？这需要配套细则来规范，我担心这会让地方政府过度使用公共资金。