两种模式的城市化及其困境

国务院发展研究中心研究员 刘守英

我国正进入城市化和工业化的高速扩张阶段,1998-2006年,我国的城市化率以每年1.5个百分点提高,2007年的城镇化率达到43%,未来一段时期,发达地区的产业升级、城市化水平提高以及由产业转移带来的中西部地区的工业起飞和城市发展，仍将是拉动我国经济高速成长的两大引擎。在高速工业化和城市化进程中，选择怎样的城市化模式，以及在这一进程中如何对待土地财产权利问题，将是决定我国经济是否能实现健康、持续、公平发展的关键，在很大程度上决定着我国经济的未来。目前我国的城市化有两种模式： 

第一种模式：地方政府以区划规划和土地国有化推动的城市化

该种模式的主要特征为：

地方政府以创办园区推进工业化，以规划控制（城市规划修编）和区划调整（县改市、市改区、村改居）推进城市化。
城市化和工业化用地主要通过征用获得，伴随城市化工业化的推进，农民集体所有土地变成国有土地。农民在得到土地原有用途一定倍数的补偿后，进入城市就业大军。

地方政府成为土地国有的实际代表，土地出让收入成为地方政府预算外收入和城市基础设施投资主要来源。

该种模式面临的困境主要是：

地方政府财政和基础设施投资高度依赖土地出让和土地抵押，加大政府财政和金融风险。

征地补偿的低价和土地出让的高价，加上政府任期制，激励现任地方政府多征多卖土地，导致土地利用不集约和未来政府土地收入枯竭。

土地供应独家垄断，成为土地腐败的制度性根源，也造成土地囤积和土地投机。

农民土地财产权利受到侵犯。农民不仅对低价补偿不满，以社保换土地也将带来更大更长期的社会问题。

第二种模式：农民以集体土地自主参与工业化、城市化

该种模式的主要特征为：

农民集体以土地和厂房出租等方式，通过土地的租金分享土地级差收益。

农民集体宅基地的商品化、资本化，集体宅基地改造、农民房屋出租，成为农民和集体组织重要收入来源。

保留土地集体所有制不变，农民以土地权利参与工业化城市化进程。

伴随工业化城市化，实现企业、农民集体和地方政府三赢。

该种模式面临的困境主要是：

由于规划滞后，开发主体小而分散，导致城市布局分散，降低城市的聚集效应和规模效应。

由于土地进行商业和房地产开发，必须将土地转为国有，农民集体担心土地转性失去土地权利，导致土地处于低效利用状态，影响土地价值提升和城市功能改善。

土地市场处于灰色状态，不利用融资和合法保护土地所有者权利。

刘守英认为，第一种模式合法，第二种模式虽然不合法，但在有些地方，如广东南海，已存在10多年了，要转为第一种合法模式也很难办。而与会者有的从全国情况出发，认为应该取消广东南海所采用的第二种不合法模式，将其转为第一种合法模式；有的则从广东南海等地的实际情况出发，认为应该允许第二种模式的存在，在政策上让其合法。争论没有达成共识。