中国经济实现了长达三十多年的高速增长，人类发展指数不断提升，贫困人口大幅度减少，成为发展中国家经济成就最为突出的代表。研究表明，中国经济的发展更接近于“特惠模式”，而不是“GDP锦标赛模式”。如果要促进中国经济可持续发展，须从“特惠模式”逐渐过渡到“普惠模式”。

　　特惠模式是把双刃剑

　　现在中国普惠的营商环境还不是很完善，所以更多地方是特惠的营商环境，我们在研究中称之为特惠模式。特惠模式，是指在资源有限的情况下，地方政府只会选择性帮助那些能给它带来最大收益的企业。

　　特惠模式有以下几个元素：第一，有很多可选的企业，不同企业的盈利潜力并不一样。第二，如果没有政府的帮助和保护，企业的盈利潜力不一定能实现。第三，地方政府能提供的资源是有限的，它不可能帮助所有的企业，只能帮助某一些被选定的企业。第四，地方政府帮助企业的激励，来自于从企业中获得收益，包括政府官员的成就感、税收、GDP考核等多方面。
　　与特惠模式相对的是普惠模式，也就是企业可以享受同等的保护和扶持，没有差别。理论上普惠模式是非常完善的制度，所有企业的产权获得平等且强有力的保护，在获得要素时有平等易得的机会，在与政府和企业打交道时得到平等友善的对待。但是，在普惠模式不够完善时，企业在经营中将遇到很多困难。此时如果没有特惠，企业的一些盈利潜力就难以实现。

　　特惠的制度也存在两个问题。

　　第一，特惠制度会对企业的准入造成障碍。如果地方政府花力气帮助了一家企业，现在有另一家企业与其竞争，地方政府可能会倾向此前帮助过的企业，新企业就难以获得帮帮助，这是不公平的。

　　不过，特惠模式带来的准入障碍，在中国地方竞争的环境下能得到解决，因为一家企业如果在本地得不到帮助，就会去另一个地方试一试，因为不同地区的经济实际上有竞争。

　　第二，特惠模式可能带来地方保护。这方面，汽车工业就是一个典型的例子，很多企业在其他地方的市场份额，都没有本地的有优势。

　　第三，特惠模式下，消费者的利益得不到足够的重视，地方政府往往会更倾向于企业。


　　特惠模式和GDP锦标赛模式有相似之处，但是有本质的差别。

　　首先，GDP锦标赛模式对改善普惠制度更有利。在GDP锦标赛模式下，地方政府有激励促进当地的GDP，而不会在乎GDP由哪些企业来创造，这让地方政府有改善普惠制度的积极性。而在特惠模式下，地方政府不一定有动力来改善普惠制度，因为有了好的普惠制度，企业不靠政府就可以良好生存，对政府的依赖性会降低。

　　第二个差别是，在GDP锦标赛模式下，地方政府应该公平对待所有企业，只要能增加GDP政府都支持。而在特惠模式之下，地方政府是有选择的来支持一些特惠对象，而被选择的特惠对象是有限的。

　　第三个差别是，GDP锦标赛模式下，激励来自于自上而下的GDP考核，一个地方发展的快就会得到鼓励，领导也会得到提拔。而特惠模式下，动力不一定是来自自上而下的考核，而来自地方政府帮助一些企业时所得到的收益。

　　模式过渡

　　理论上，GDP锦标赛模式下地方政府应该会公平对待所有企业。我们曾经做过一个研究，看企业获得银行贷款会受什么因素影响。除了平时贷款考虑的企业规模、信用等级、抵押物以外，数据分析发现还有以下几个因素，譬如企业的所有者是人大代表，这家企业往往更容易获得贷款；如果企业参与了慈善活动，它也更容易获得贷款，等等。

　　所以，我们得出一个结论，不同企业获得贷款难易程度不仅仅是市场因素，还有一些其它的因素，这样的发现是与我们说的特惠模式是吻合的，但是和GDP锦标赛的模式是不吻合的。

　　这个问题要分几方面来讲。首先，特惠模式一个很重要的特点就是不同企业获得资源的机会不同。因为资源有限，当一家企业获得资源更容易了，必然使其他家企业获得资源的难度加大了。不同企业获得资源的机会不同，可能会降低资源配置的效率。如果特惠对象并不是效率较高的企业，那么资源配置效率的负面影响就更大。

　　上述问题随着经济的发展，可能变得越来越严重。地方政府选择高效的特惠对象越来越难。20年前，我们很清楚自己要做什么，只要看看发达国家的经验就可以了。但是随着经济发展，与发达国家的差距越来越小，获得发达国家的先进技术也越来越难，很难再去复制别人的成功经验。所以随着经济发展，地方政府很难事先预测哪一家企业效率高，哪一家企业的潜力大。

其次，特惠模式下的产权保护，一定程度上来自于某些官员，而不是完全来自于制度，所以对产权的保护是不完善的。随着经济的发展，有些生产模式需要大量的前期投入，这时产权保护就变得更加重要，产权保护不完善多带来的问题会越来越大。一个特别重要的问题是知识产权的保护。地方性的特惠模式不能有效地保护知识产权，而知识产权的保护随着经济的发展越来越重要。

　　我们要保持经济持续发展就需要实现从特惠模式到普惠模式的过渡。现在政策制定者在这方面是很清楚的。

　　2014年11月，国务院发布了《关于清理规范税收等优惠政策的通知》，此前很多特惠模式下能做的事情都不能做了。这个通知显示，决策层意识到特惠模式有很多问题，正在想办法堵住特惠的漏洞。然而，如果普惠制度不能及时完善而又堵住了特惠，就会形成制度的空档，对于经济发展是很不利的。这也许是清理规范税收等优惠政策的过程出现一些反复的原因。

　　实际上，政策制定者也希望推出更多政策，实现向普惠模式的过渡。譬如，十八届三中全会的决议提出，要让市场在资源配置中起决定性的作用。如果真能做到，这就是向普惠模式更进一步。这个过程中最重要的方面之一是实现依法治国，这正是十八届四中全会的主题。

作者： 清华大学经济管理学院副院长 白重恩  来源： 《财经国家周刊》