环境管理的类型_环境管理的对象_环境管理的基本手段

环境管理的类型

　　(一)从环境管理的范围划分

　　1.流域环境管理

　　流域环境管理是以特定流域为管理对象，以解决流域环境问题为内容的一种环境管理。根据流域的大小不同，流域环境管理可分为跨省域、跨市域、跨县域、跨乡域的流域环境管理。例如，中国针对淮河流域、太湖流域、辽河流域、长江流域、黄河流域、珠江流域和松花江流域开展的环境管理就是典型的跨省域的流域环境管理，而滇池流域和巢湖流域的环境管理就是省域内的跨市域、跨县域的流域环境管理。

　　2.区域环境管理

　　区域环境管理是以行政区划为归属边界，以特定区域为管理对象，以解决该区域内环境问题为内容的一种环境管理。根据行政区划的范围大小，可分为省域环境管理、市域环境管理、县域环境管理等。同时，还可分为城市环境管理、农村环境管理、乡镇环境管理、经济开发区环境管理、自然保护区环境管理等。

　　3.行业环境管理

　　行业环境管理是一种以特定行业为管理对象，以解决该行业内环境问题为内容的环境管理。由于行业不同，行业环境管理可分为几十种类型，如钢铁行业环境管理、电力行业环境管理、冶金工业环境管理、化工行业环境管理、建材行业环境管理、医药行业环境管理、造纸行业环境管理、酿造行业环境管理、印染行业环境管理、交通部门环境管理、服务行业环境管理等。

　　4.部门环境管理

　　部门环境管理是以具体的单位和部门为管理对象，以解决该单位或部门内的环境问题为内容的一种环境管理。例如，企业环境管理就是一种部门环境管理。

　　(二)从环境管理的属性划分

　　1.资源环境管理

　　资源环境管理是指依据国家资源政策，以资源的合理开发和持续利用为目的，以实现可再生资源的恢复与扩大再生产、不可再生资源的节约使用和替代资源的开发为内容的环境管理。例如，流域环境管理就是一种典型的资源环境管理。这是因为，可以把一个流域的水环境容量根据发展的公平性原则看成是面对整个流域可以重新进行优化分配的一种“资源”。同样，污染物总量控制也是一种资源环境管理。这是由于一个区域的污染物总量控制目标可看成是一种“资源”——可以根据国家产业政策和企业的技术优势在该区域内通过排污交易市场进行再分配的“资源”。对总量目标分解的实质就是对这种“资源”的再分配。

　　2.质量环境管理

　　质量环境管理是一种以环境质量标准为依据，以改善环境质量为目标，以环境质量评价和环境监测为内容的环境管理。这种管理是一种标准化的环境管理。开展质量环境管理，意味着不考虑经济行为主体的生产技术水平和污染防治技术水平，也不考虑资源开发技术能力怎样，管理者只关心环境质量问题。达到区域环境质量标准就允许继续保持生产行为或资源开发行为，达不到区域环境质量标准，就要依法终止生产行为或资源开发行为。所以，开展这种类型的环境管理在完全法制化国度里容易实施，而在发展中国家由于受到经济发展水平和科技发展水平等因素的制约和影响，实践性较差。

　　3.技术环境管理

　　技术环境管理是一种通过制定环境技术政策、技术标准和技术规程，以调整产业结构、规范企业的生产行为、促进企业的技术改革与创新为内容，以协调技术经济发展与环境保护关系为目的的环境管理。从广义上讲，环境保护技术可分为环境工程技术(具体包括污染治理技术、生态保护技术)、清洁生产技术、环境预测与评价技术、环境决策技术、环境监测技术等方面。技术环境管理要求有比较强的程序性、规范性、严谨性和可操作性。

　　(三)从环保部门的工作领域划分

　　1.规划环境管理

　　规划环境管理是依据规划或计划而开展的环境管理。这是一种超前的主动管理，也称为环境规划管理。其主要内容包括：制定环境规划；将环境规划分解为环境保护年度计划；对环境规划的实施情况进行检查和监督；根据实际情况修正和调整环境保护年度计划方案；改进环境管理对策和措施。

　　2.建设项目环境

　　管理建设项目环境管理是一种依据国家的环保产业政策、行业政策、技术政策、规划布局和清洁生产工艺要求，以管理制度为实施载体，以建设项目为管理内容的一类环境管理。建设项目包括新建、扩建、改建和技术改造项目四类。

　　3.环境监督管理

　　环境监督管理是从环境管理的基本职能出发，依据国家和地方政府的环境政策、法律、法规、标准及有关规定对一切生态破坏和环境污染行为以及对依法负’有环境保护责任和义务的其他行业和领域的行政主管部门的环境保护行为依法实施的监督管理。

环境管理的对象

　　环境管理的对象是指“管理什么”的问题。环境管理是人类社会管理人类作用于环境的行为，环境管理本身也是一种人类的社会行为。人类社会行为的主体可分为政府、企业和公众，因此他们都是环境管理中的管理者，而管理对象具体可分为政府行为、企业行为和公众行为。

　　1.政府行为

　　政府行为是人类社会最重要的行为之一，根据其性质，可以分三大类：一是各级政府之间以及政府与其职能部门之间的“内部”行为，主要是政府内部权力职能分工协作的问题；二是相对于其他行为主体(如企业、公众、社会团体等)的国内行为，政府整体作为一个主体的行为，包括各项法律法规和政策的制定、发布、实施和监督以及社会活动的组织和管理；三是政府作为国家和社会意志的代表，与其他政府之间的行为，诸如国际政治、经济、军事和科技文化交流等各方面的行为。

　　政府行为的主要内容有：作为投资者为社会提供公共消费品和服务，如政府控制军队、警察等国家机器，提供供水、供电、铁路、邮政、教育、文化等公共事业服务；作为投资者为社会提供一般的商品和服务，以国有企业的形式控制国家经济命脉；掌握国有资产和自然资源的所有权及相应的经营和管理权；政府对国民经济实行宏观调控和对市场进行政策干预。

　　由上可见，政府行为的内容和方式包容极广。无论是提供公共事业和服务，在重要行业实行国家垄断，还是对市场进行调控，政府行为对环境所产生的影响具有极大的特殊性，它涉及面广、影响深远又不易察觉，既有直接的一面，又有间接的一面，既可以有重大的正面影响，又可能有巨大的难以估计的负面影响。

　　要防止和减轻政府行为造成和引发环境问题，应以科学观为指导，主要应考虑以下几个方面：

　　(1)政府决策的科学化。要建立科学的决策方法和决策程序，中国提出的科学发展观是一个很好的开端。

　　(2)政府决策的民主化。公众(包括各种非政府组织或社会团体)能否通过各种途径对政府的决策和操作进行有效的监督，是最根本和最具有决定性意义的方法。

　　(3)政府施政的法制化。特别是要遵守有关环境保护法规的要求，如按照《中华人民共和国环境影响评价法》的要求，有关政府部门在编制工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划时，应当进行环境影响评价。

　　2.企业行为

　　企业是人类社会经济活动的主体，是创造物质财富的基本单位，因此企业行为是环境管理重点关注的对象。企业和企业行为多种多样，但总起来说，企业行为可以概括为：从事生产、交换、分配、投资、包括再生产和扩大再生产的生产经营等活动；通过向社会提供物质性产品或服务获得利润的活动；以追求利润为中心，对外部变化作出自主反应的活动。

　　企业行为对资源环境问题有非常重要的影响，主要表现在：企业是资源、能源的主要消耗者；企业特别是工业企业是污染物的主要产生者、排放者，也是主要的治理者；企业是经济活动的主体，因此也是保护环境工作的具体承担者，绝大多数的环境保护行动都需要企业的参与才能落实。因此，要防止企业行为造成和引发环境问题，主要应考虑以下几个方面：

　　(1)从企业调控自身行为的角度出发，应当通过各种途径加强环境保护工作，推行清洁生产，使用清洁的原材料和能源，尽可能地使用由废弃物转化出的资源，提供绿色产品和服务等。

　　(2)从政府对企业行为调控的角度出发，第一，形成有利于企业加强环境保护的市场竞争环境，在宏观上加强对企业环境保护工作的引导和监督；第二，严格执行环境法律法规，制定恰当的环境标准，实行各种有利于提高企业环境保护积极性的政策，创造有利于企业环境保护的法治环境；第三，加强对有优异环境表现的企业的嘉奖，与企业携手共创环境友好型的社会。

　　(3)从公众对企业行为调控的角度出发，第一，站在消费者的角度积极购买和消费绿色产品和服务；第二，公众作为个体或通过社会团体对企业破坏环境的行为进行监督；第三，公众个体作为政府的公务员或企业的员工，通过自身的工作促进企业环境保护。

　　3.公众行为

　　通常理解，公众是大量离散的个人，而公众行为则是与政府行为、企业行为相并列的重要行为。这体现在以下几个方面：

　　(1)公众和公众行为是社会的基石，是政府行为和企业行为的对象。公众是政府的服务对象，政府希望能得到公众的拥护和支持，希望公众能够在政府法律、政策的框架下选择和安排自己的行为；公众是企业的服务和产品的消费者，企业希望自己的产品和服务能被公众所接受和喜爱，从而获得利润，还希望公众能成为为企业工作的劳动者(发明人、设计人、生产加工者和销售者等)。

　　(2)公众和公众行为涵盖和渗透了社会生活的各个方面，远远不能被政府行为和企业行为所替代或包含，比如公众的社会心理活动，公众的个人兴趣追求、感情抒发及公众风俗习惯等，这些公众行为所反映的是社会文化。在很大程度上，这种文化对社会发展具有更深层次的影响。

　　公众行为对资源环境问题有非常重要的影响，主要表现在：公众中的每个个体为了满足自身生存发展，需要消费物品和服务，这是造成资源消耗和废弃物产生的根源；公众的生活方式对环境问题的影响重大。例如，农民和城市居民的生活和消费方式所产生的废弃物就有很大区别，造成的环境问题也大不相同；公众通过各种途径影响政府和企业行为，对环境保护产生间接的影响，由于认识和看法的差异，这种间接的影响虽非常难以把握，但往往具有决定性。

　　要解决公众行为可能造成和引发的环境问题，主要应考虑以下几个方面：

　　(1)从公众调控自身行为的角度，公众应提高环境意识，购买和消费绿色环境产品和服务，养成保护环境的习惯，如垃圾分类、废物利用等，积极参与有利于环境保护的活动，如成为环保志愿者、参加环保社团等。

　　(2)从政府对公众行为调控的角度，应当加强对公众环境意识的教育和培养；通过制定法律法规规范公众的生活和消费行为，以利于环境保护；规范和引导非政府公众组织的环境保护工作。

　　(3)从企业对公众行为调控的角度，应当提供绿色的时尚环保产品引导公众的消费潮流，尽可能满足公众对绿色消费的需求；对企业员工不利于环境的行为进行约束和控制；通过支持公众环保组织影响和引导公众行为。

环境管理的基本手段

　　环境管理是一个具有对象性、目的性的管理过程，为了实现管理目标，需要运用一定的手段对管理对象施以控制和管理。环境管理手段是指为了实现环境管理目标，管理主体针对客体所采取的必需、有效的手段。按其所起的具体作用可分为：行政手段、法律手段、经济手段、技术手段、宣传教育手段。

　　(一)行政手段

　　行政手段是指各级政府，根据国家行政法规所赋予的组织和指挥权利，以命令、指示、规定等形式作用于直接管理对象，对环境资源保护工作实施行政决策和管理的一种手段。例如，对一些环境污染严重的排污单位实施禁止排污或严格限制排污，甚至将这些排污单位关、停、并、转。又例如，对某些环境危害较大的项目不予审批，或暂缓审批。

　　在环境管理工作中，行政手段通常包括制定和实施环境标准、颁布和推行环境政策。行政手段具有以下特征：

　　(1)权威性。行政机构的权威越高，行政手段的效力越强。因此，环境保护行政机构权威性的高低，对提高政府环境管理的效果有很大的影响。

　　(2)强制性。行政机构发出的命令、指示、规定等将通过国家机器强制执行，管理对象必须绝对服从，否则将受到制裁和惩罚。

　　(3)规范性。行政机构发出的命令、指示、规定等必须以文件或法规的形式予以公布和下达。

　　同时，行政手段也具有针对性强、执行迅速有力、事先控制性等优势：

　　(1)针对性强。行政手段能因事、因地、因时制宜地处理复杂的环境问题，可以针对性地发出行政指令。

　　(2)执行迅速有力。行政管理网络是实现经济与环境协调发展的必要条件，借助政府的各级行政管理系统，能有效地发挥环境规划与决策作用，依靠行政权威，形成政府的环境综合决策机制，对各地区、各部门、各行业之间的环境管理活动实行组织、指挥、协调和控制，集中力量办大事，加强生态环境监管力度，从而促使环境管理目标的有效实现，并充分发挥管理的整体效能。

　　(3)事先控制性。它可以通过对当事人行为的直接控制，在一定程度上预防污染的发生，或将其限制在一定的范围内，管理效果直接、明显。

　　当然，行政手段也有其局限性，主要表现在以下几个方面：

　　(1)难以适应市场经济的要求。市场经济的基本要求是主体之间的平等与意志自由，在遵循价值规律的基础上以获得最大利益为动机，相比较之下，强硬的行政手段无法达到市场经济对灵活、效益的要求。

　　(2)受主观因素的影响程度较大。从行政法规的制定者到具体措施的实施者，都有主观臆断的条件，使得行政手段的有效性取决于制定者或者实施者的个人素质而非客观规律。与客观规律相符的行政管理措施将发挥很大效能，而一旦与客观规律相悖，也将产生较大的危害性。

　　(3)容易造成行政关系混乱。行政执行机构与管理对象相比处于强势，两者之间悬殊的力量对比使得权力侵犯成为可能。经常的权力侵犯或对此可能性的恐惧导致向对方妥协或者自行设法回避，或者与行政实施者相勾结，从而对国家和社会造成损害。

　　(二)法律手段

　　法律是一种行为规范，它告诉人们应当做什么或不应当做什么。与其他手段相比，法律手段的最显著特征是强制性，即通过国家机器的保障，强制执行，是环境管理的一种强制性措施。违反法律规范的行为，将受到相应的制裁和惩罚。环境管理执法需联合司法部门，以法律的手段来制止破坏环境的违法行为，追究违反环境法律者的责任。

　　法律规范的构成一般包括以下三个方面：

　　(1)条件。任何法律都适用于特定的范畴和情形，例如，《中华人民共和国水污染防治法》适用于在中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的污染防治。

　　(2)行为规则。法律规范中明确规定，允许做什么，禁止做什么，要求做什么，这是法律规范最基本的部分。

　　(3)法律责任。违反法律规定的作为或不作为，都应当承担相应的法律后果，例如，因水污染直接造成公私财产损害的，要负赔偿责任。

　　我国环境保护法律规范包括四个层次：

　　(1)宪法。我国宪法对环境保护的规定是制定其他环境保护法律法规的基础。

　　(2)环境保护基本法。《中华人民共和国环境保护法》是我国环境保护的基本法，它规定了我国环境保护的目的和任务，确立了我国环境管理体系，提出了有关个人或组织应遵循的行为规范以及违法者应承担的法律责任。

　　(3)环境保护单行法。包括《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》以及土地管理法、水法、森林法、草原法、野生动物保护法、渔业法、矿产资源法、煤炭法、水土保持法等，是我国针对特定环境要素保护的需要作出的具体法律规定。

　　(4)环境保护行政法规和部门规章。它们是为了贯彻落实环境保护基本法、环境保护单行法而由国务院及国务院各部门制定的。

　　法律手段的运用可以不受利益集团的影响，并通过审判过程得到恰当的阐述。它直接对活动者行为进行控制，在管理效果方面具有较大的确定性；利用法规的权威性和强制性可对知法犯法者起到威慑的作用，达到预防犯罪的目的。而且，法律手段往往成为其他各种手段有效运用的重要前提，没有法律手段作保证，经济手段的灵活高效就无法充分体现，宣传教育手段就会显得软弱无力，行政手段就会无法可依。这些都是法律手段的优势。

　　但法律手段同样具有其局限性。法律手段往往只考虑原告、被告的法律责任关系，强调社会公平，无法兼顾裁决结果的经济可行性；法律手段是对已造成的污染和损害作出惩罚赔偿的一种事后补救措施，但环境损害的表现大多滞后，且无法弥补挽回；该方式对企业防治污染缺乏激励作用，使企业偏重于污染的末端治理，这会影响企业防治污染的积极性和主动性。

　　(三)经济手段

　　经济手段是指运用价格、税收、补贴、押金、补偿费以及有关的金融手段，引导和激励社会经济活动的主体主动采取有利于环境保护的措施。在市场经济中，由于不承认环境和自然资源具有价值，从而促使了环境和自然资源被过度消耗，呈现严重的枯竭状况。目前，环境和自然资源的价值虽然在认识论上已被肯定，但一时还无法在价格上加以表示，为此，在环境管理中可以运用一些经济手段加以补救，以间接调整对环境与自然资源的利用。我国政府环境管理中，现行的经济手段主要包括：

　　(1)排污收费制度。根据我国有关政策和法律的规定，排污单位或个人应根据排放的污染物种类、数量和浓度，交纳排污费。

　　(2)减免税制度。国家规定，对自然资源综合利用产品实行五年内免征产品税、对因污染搬迁另建的项目实行免征建筑税等。

　　(3)补贴政策。财政部门掌握的排污费，可以通过环境保护部门定期划拨给缴纳排污费的企事业单位，用于补助企事业单位的污染治理。

　　(4)贷款优惠政策。对于自然资源综合利用项目、节能项目等，可按规定向银行申请优惠贷款。

　　与其他环境管理手段相比，经济手段具有自己的优势。该手段的运用使得环境管理行为直接与成本一效益相连，利用市场机制，以最低的成本达到所需的环境效果，并实现资源的最佳配置，达到市场均衡；灵活、多样的经济手段还为政府和污染者提供了管理上的可选择性，双方均可根据具体情况，选择有利于自身的方案，可以极大地降低双方的管理执行成本，提高管理效率；经济手段还可为企业提供经济刺激作用，激发其进行污染控制技术、清洁生产、环保产品的创新，并实施生态管理。

　　当然，经济手段同样具有其局限性。经济手段的缺点主要表现在：由于污染物对环境的负面影响具有潜在性、长期性，加上多种污染物综合作用产生的累积效果，使得污染原因具有不确定性，所以，准确计量环境损失是相当困难和复杂的；如何对不同的污染物排放确定合理的价格，并科学地规定各种污染物的允许排放量，对环境损失进行有效的控制、合理的分配，一直是管理实践中的难点；而且，经济手段刺激技术更新的作用仅限于当这些新技术的获得比较容易且企业可以从中获得利益时的情况。

　　(四)技术手段

　　技术手段是要求环境管理部门采用最科学的管理技术，排污单位采用最先进的治理技术，不断发现和解决环境污染问题，有效预防和控制环境污染。环境管理是在环境学和管理学交叉综合的基础上发展产生的，它既包括了环境保护方面的自然科学领域，也包括了社会、管理学的范畴，环境管理的有效实施必须依赖于相应的技术支持和保证。

　　国外先进的环境管理经验表明，一靠法律、二靠科技是最简洁的环境管理办法。许多环境政策、法律、法规的制定、实施都涉及很多科学技术问题，因此环境问题解决得好坏，不仅取决于政府决策、市场因素，也取决于科学技术。环境管理的常用技术措施包括环境监测技术、环境预测技术、环境标准、环境审计、环境信息管理技术和环境规划等。

　　技术手段的应用可以提高环境与经济协调的决策科学水平，促进人与自然的和谐；提高保障代内与代际的人与人之间(包括国家之间、地区之间、部门之间)公平的管理科学水平；提高发展既能高度满足人类消耗需要又与环境友好的新材料、新工艺的科学技术水平；提高整治生态环境破坏、治理环境污染、环境承载力的科学技术水平等。

　　(五)宣传教育手段

　　宣传教育手段是通过广播、报纸、电视、电影、网络等各种媒体宣传环境保护的知识、内容和重要意义，激发广大群众保护环境的热情和积极性，对危害环境的各种行为实行舆论监督。

　　环境宣传教育可以提高人们的环境保护意识，特别是环境道德教育。通过环境宣传教育，不但要使全社会充分认识到环境保护的重要性，而且应当使全社会懂得环境保护需要每一个社会成员的参与。只有全体社会成员共同参与，才能从根本上保证环境得到保护。

　　实施环境宣传教育的重要作用在于两方面。第一，每一个社会成员都是物质产品的消费者，他们的消费方式和选择将会对环境产生不同的影响；同时他们又分别以不同的身份和形式参与到政府、企事业单位的社会行为之中。如果每一个社会成员都能够从我做起，在决策时充分考虑环境保护的要求，在行动中切实贯彻国家的环境保护政策和法律，那么，就会在全社会逐渐形成自觉的环境保护意识。这对于保护环境、实现可持续发展无疑将会具有根本性的意义。第二，通过环境宣传教育，提高公众的环境保护意识和环境道德水平，还有助于增强企业和公众(另一环境管理的主体)参与环境管理的能力。在西方国家，公众参与环境管理已经非常普遍。例如，许多国家规定了公众参与环境影响评价的形式和程序，并作为环境影响评价不可缺少的组成部分。但在我国，公众参与环境管理还有待加强，其中原因之一就是公众缺乏必要和足够的环境保护意识和相应的科学知识。