人力资源和社会保障部近日表示，2009年我国将开展新型农村养老保险试点，《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》将上报国务院审议。中共中央十七大报告中指出，我国将探索建立农村养老保险制度。在去年的全国“两会”上，温家宝所作的政府工作报告中也讲到：鼓励各地开展农村养老保险试点，中央财政支出没有一分钱用于农民养老的现实状况将改变。

[问题]中国已进入老龄化社会，而老龄化的不良后果又会落在农村，这就迫切需要解决农村的养老问题。当前农村社会养老保险制度脱离中国农村实际，现有制度没有充分考虑农村地区差别、个体差别大这个最现实的问题。一刀切、一个模式、一种制度来解决全国各类、各层次农民的养老问题，显然不符合中国农村实际。因而从1986年推进该项工作以来，这项事业发展缓慢，目前基本上处于停滞状态，如继续按现有制度推进将十分困难。

中国是一个城乡二元社会，二元结构导致很多农村的年轻人进入城市，充实了那里的劳动力。所以，城市相对感觉到的老龄化带去的压力比较小。但农村就不同了，大量年轻人外流，老年人的养老、经济来源、服务料理、情感慰藉都成问题。目前我国老龄人口规模巨大，60周岁以上老年人口已经达到1.53亿，其中农村超过1亿；老龄化发展迅速，65岁以上老年人占总人口的比例由7%提升到14%，发达国家大多用了45年以上的时间，我国只用了27年。至于农村，老龄化水平高于城镇1.24个百分点。而且农村的贫困老人也多于城市，是城市的3倍。

有一段时期，人们认为农民有土地就可以养老了，政府可以不管。但中国人多地少，平均一人才一亩多地，很多地方的土地收益又非常低，不能承担保障功能。首先是土地的产出比例在下降，1978年农民收入中，第一产业的比重占到91.5%，1998年下降到57.2%，现在个别地区已经下降到1/3以下。另一个问题是中国的土地产权是不完全的产权，集体所有，不能像德国那样，农民老了可把土地让下一代继承而从政府那里拿到一笔养老金。现在允许土地流转了，但流转出去以后，如果社会保险跟不上，农民养老的钱还是解决不了。

养儿防老也已渐失意义，自古确实有“养儿防老”的观念，但那是跟农耕文化相适应的。农耕社会，人口不轻易流动，有“父母在，不远游”的说法。但现在，人是要远游的，难以在身边照顾父母，孝道文化的经济基础不一样了。家庭养老还因子女数量减少、家庭小型化而弱化，1980年到2000年，农村平均家庭规模由5.54人减少到3.65人，这都会使家庭养老的功能弱化。

随着农民的生产、生活与市场联系得越来越紧密，新的经济基础也要求建立与市场经济相适应的农村社会养老保险制度。除了土地和家庭养老的功能弱化之外，我国大多数地方的集体经济已经“空壳化”，集体的扶持力量在减弱。我国农村养老突破不大，主要的问题是资金难题。农民的收入不稳定，难以投入更多养老保险资金。而政府对农村和城镇的态度不一样，目前，城市4000多万退休职工，中央政府去年的养老支出是1000多亿，而对农民的养老保险则一分钱没有。最近几年，政府开始要求用工企业为农民工上保险，但去年的一场经济危机，他们又被迫返乡了，再次成为农民。

[对策]目前我国建立农村养老保险制度的条件已经基本成熟，“十一五”规划提出了建立新型农村社会养老保险制度，应该说是明确了方向。而我国的经济总量已经位列世界第四，有了经济基础。另外很多地方的试点工作，也积累了很多经验。

首先，各级政府应加大对农村养老保险事业的投入。农村社会的养老是需要政府补贴的，农业的特殊性在于它是弱质产业，生产、销售不仅取决于市场，还受到自然条件等多重因素的影响。作为弱质产业，理应受到保护。在《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》初稿中，会安排部分中央财政，用于农民养老保险，但具体的比例和方式还在讨论中。但完全由中央拿钱确实有难度，由任何一级财政单独承担都有难度，所以各级政府都应该承担责任。中央财政可以提供最基本的补助，具体操作时不同地方可采取不同标准。

其次，需要建立“基础养老金”制度。政府要保基本，提供基础养老金，这是在农民参加养老保险领取养老金之外，政府额外提供的。基础养老金可以根据经济、社会的发展进行调整，目前全国农村平均最低生活保障水平是57元/月，农民的基础养老金定在60元比较合适。60元基础养老金可由中央和地方财政分摊，有条件的地方可以再安排资金以提高当地的基础养老金标准。

再次，个人账户应实账管理并允许跨地区转移。年满16岁的农村居民，可以自愿参加新农保，农村养老保险采取个人账户，实行实账管理，避免养老保险出现空账。农民个人缴费多少、相关补助多少、积累资金每年产生的利率回报，都将记进账户，农民能看得清清楚楚。到了60岁时，参保人可以根据个人账户里的资金总额和当时的平均余命，来确定养老金的领取标准。缴费标准以当地县上一年人均收入的4%-8%为标准，参保人可以自愿多缴，但最高不超过30%。新农保实行后，应允许跨地区转移，并按新参保地的标准核算，享受相应待遇。

最后，需要先行建立失地农民养老保险制度。随着城市化进程加快，失地农民越来越多。他们的就业和养老保障并没有作出制度性安排，造成众多农民失地又失业，严重危及社会稳定，建立失地农民社会保险制度已是当务之急。失地农民不同于城市居民，也不同于务工农民，因此对失地农民应该建立独立的社会保险制度。目前在江浙一带，已经提出了土地换保障的做法，值得借鉴。