摘　要：近年来，人口老龄化的进程急剧加快，我国将步入老龄化社会。解决好农村的老龄化问题是解决整个中国老龄化问题的核心内容。面对农村人口老龄化趋势的挑战，农村养老保险制度亟待完善。我国必须充分利用人口年龄结构变动的黄金时期，加快农村养老保险制度的构建和完善。　　关键词：人口老龄化，农村养老保险制度，完善
　　当前，我国正面临着日益增大的人口老龄化压力，农村养老保障已成为一个日益严峻的社会问题。应对人口老龄化“银色浪潮”冲击的最主要的手段，就是筑起社会保障的大坝。选择合适的养老保障制度，做好养老准备，是应对老龄化挑战、实现经济可持续发展的立足点[.] 。
　　一、 我国农村人口老龄化及其产生的养老困局
　　人口老龄化是21世纪中国人口发展的主旋律。随着城市化进程的加快和农村青壮年劳动力持续向城市迁移，我国农村的人口老龄化形势日益严峻，产生了一系列的养老困局。
　　(一) 农村人口老龄化加速。中国的人口结构正在以惊人的速度转型，到21世纪30年代，中国将成为比美国更年老的国家人口老龄化是人口发展的必然趋势，也是人口结构转变的必然结果。任何国家概莫能外，不同的只是出现时间的早晚、进程的快慢和程度的轻重。而我国的人口老龄化则比其他国家来得急速，老龄化水平更高。根据《中华人民共和国2008年国民经济和社会发展统计公报》的最新统计数据，60岁以上的人口已达15989万人，占总人口的12% ，其中65岁以上的老人占全国人口的8.3%。人力资源和社会保障部部长尹蔚民在中国社会保障论坛第三届年会上表示，多数西方国家是在完成工业化后进入老龄化，而中国是“未富先老”西方国家老龄化5%上升到10% ，差不多用了40多年时间，而中国只用了不到2年时间。初步测算到2050年中国每4个人中就有1个为老年人口。由于中国人口基数大，预计中国在本世纪30年代进入老龄化高峰后，将在高位保持30至40年时间。与其他国家相比，我国的人口老龄化具有老龄人口基数大、增长速度快、高龄化、“未富先老”等特征。从人口分布结构上看，我国老年人口绝大多数在农村。从发展趋势看，农村老龄化问题将比城镇更加突出。一方面，农村老龄化速度和老龄人的比例都远远大于城镇。据2000年第五次全国人口普查数据显示，城市65岁以上的老人占城市总人口的6.30% ， 而农村的同一指标却是7.35%，已突破了国际社会通行的7%这一老龄化标准。另一方面，随着城市化步伐的加快，大量农村青壮年劳动力急速外流，使农村人口呈现“两头大”、“中间小”的断层局面，加剧了农村人口老龄化的进程。因此，解决好农村的老龄化问题是解决整个中国老龄化问题的核心内容。
　　(二) 农村人口老龄化产生的养老困局。长期以来，我国农村养老保障主要依赖于家庭养老，绝大部分农村地区尚未建立完善的养老保险制度。人口老龄化趋势对农村养老问题构成了严峻的挑战。
　　首先，老年农民社会保障需求增加与传统家庭保障功能弱化之间的矛盾突出。中国人历来讲究“老有所养”、“老有所乐”，但谁来养、怎么乐，在第一代独生子女进入婚龄、社会保障体系还很不健全的今天，越来越成为一个问题。从农村养老保障的资源及其配置机制看，养儿防老是我国农村家庭养老保障的一种有效且成本低的模式。当下，有超过一亿的农村老人，依然靠农耕社会的养儿防老模式度过晚年。不同的是，社会经济基础和文化观念都已转型，土地和儿孙不再是完全的生活保障。而且将丧失劳动能力的农村老人全部推给身负生存重压的后辈，也非他们所能够承受和应当承受的。自上世纪70年代后期，因计划生育制度的推行以及外界社会经济环境的变化，农村家庭规模日渐缩小，类型日趋核心化。近年来，随着民工潮的愈演愈烈，越来越多的农村老年人与子女分居，纯老年户不断增加，使养老变得异常困难。加之当前农民增收缓慢等因素的影响，农村老龄化危机无疑激化了农村社会保障无论在数量还是在质量上普遍提升的要求与传统家庭保障功能弱化之间的矛盾，使得现有农村社会保障制度体系面临着巨大的压力。
　　其次，农村人口老龄化对农村养老保险制度的挑战。目前在农村， 大多数老年农民的现状是一无积蓄(有的只是少量的积蓄) ，二无保障(绝大多数不享有退休金和医疗保险，养老保障的水平低) 。按照一般统计，老年人所花费的医疗费用平均是年轻人的3倍以上，人口老龄化将使医疗保险费用开支大幅增加，对农村养老保险制度的可持续运行形成挑战。另一方面，在经济转型过程中，我国养老保障体系建设遵循了先城市后农村的改革路径。这种选择虽然符合养老体制演变的一般国际经验，但是我国农村人均收入的低水平和快速老龄化速度是其他国家未曾遇到过的。虽然城市发展优先确保了目前城市拥有较高的养老保障水平，但是农村发展的滞后使农村家庭面临着更加严重的养老负担。在新形势下，如何应对老龄化挑战，如何抓紧时机构建符合中国国情的养老服务模式，是一个亟待解决的命题。
　　二、 我国农村养老保险制度存在的主要问题
　　改革开放以来，我国城乡经济快速发展，人们的生活得到很大改善，但是，农村社会养老保险制度的建设依然严重滞后，离建立起惠及全体人民的社会保障体系还距离很远。
　　(一) 立法体系不健全。经过了几十年的探索，农村社会养老保险比较正式的政策法规只有民政部1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》(试行) 。目前，各地农村养老保险的试点和探索大都以其为依据，根据本地农村经济发展状况经过变通后制定出地方性的法规和政策进行实施的。但是，由于没有关于农村养老保险制度的专门法规，各地在制定本地农村养老保险办法时找不到比较有力的立法依据，在实践中存在许多困惑，各自为政，大大降低了地方立法的规范性、长期性和稳定性。据调查，这种大多靠政策来推进农村养老保险的机制已显现出制度上的不稳定性，极大地挫伤了农民参保的积极性，使很多农民对政府产生了不信任，为以后推行农村养老保险制度增加了难度。因此，在农村人口老龄化趋势日益严重的时刻，建立健全农村养老保险法律制度刻不容缓。
　　(二) 覆盖面狭窄，保障水平低。目前，农村社会保障体系的建设只是将传统的社会保障范畴涵盖到农村。直至2007年，才在全国范围内开始建立农村最低生活保障制度，农村社会养老保险、医疗保险及失地农民、农民工的社会保障体系建设也远落后于城市。一方面，保障水平较低。据潇湘晨报滚动新闻报道，海南文昌市一农村老人的养老保险每月竟3块钱。另一方面，覆盖面狭窄，其保障对象一直限于“困难的人”、“光荣的人”和“富裕的人”。大多数老年人由于种种原因还无法享受社会保障，处于社会保障的真空地带。截至2008年底，全国城镇基本养老保险覆盖2.19亿人(含0.5亿退休金领取者) ，农民工参保人数0.18亿，农村参保人数0.52亿(含0.04亿养老金领取者) ，减去养老金领取者，全国参保人口合计2.35亿，按全国劳动人口7.7亿人计算，其覆盖率仅为31%。如按国际惯例，将法定退休年龄(男性60岁和女性50岁及以上老年人口) 作为“应保”人口，再考虑到养老金领取者，其覆盖率大约在30%左右。然而，社保制度覆盖范围的狭窄和保障的低水平极不利于转变生产方式和应对金融危机。因此，政府应把扩大农村社会保障覆盖面列入经济与社会发展的规划，采取有效措施，有步骤地抓紧落实。
　　(三) 筹资渠道单一，财政支持力度小。随着城市化进程的加快和农村家庭小型化倾向的加剧，土地保障功能和家庭保障功能大为削弱，农民在市场经济条件下抵御风险的能力极为薄弱。这就要求政府应加大在财政投入等方面的参与力度，承担起应有的财政责任，创造适宜农村社会保障制度建设的外部环境。综观20世纪90年代，我国农村养老保障的筹资模式可概括为：农民自愿参保为主，集体资助为辅，政府政策扶持或少量资助。实践证明，这样的筹资模式难以真正为农民建立生活风险保障。有学者认为在农村社会保障筹资问题上政府并未承担起相应的责任。政府在养老保障建设的资金投入上，城市和农村很不平衡。“长期以来，由于城乡二元结构的社会组织和管理制度，我国城市和农村的养老问题一直实行的是两条路线、两种政策。城市退休职工享有退休金、公费医疗、医疗保险等老年社会保障福利，他们的养老问题基本由国家承担农村老人却始终不能享受国家和社会的任何养老保障”。当前我国正处在农村社会保障发展的初期， 政府理应在财政方面给予大力支持。
　　(四) 基金规模及保值增值幅度小。养老保险基金规模的大小直接决定着养老保险制度运作后期支付压力的大小，同时亦是保证养老保险制度良性运作的基本要求。我国农村养老保险的覆盖面较窄，加上农民普遍投保的档次较低，使得农村养老保险基金的规模并不大。而现在最核心的是基金的保值增值问题。社会保险基金征缴之后活期存放在银行财政专户里带来的贬值，将是社保基金面临的最大挑战。根据《县级农村社会养老保险基本方案》(试行) 规定：“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值，不直接用于投资。”这种硬性规定直接限制了我国农村养老保险基金的保值增值渠道，导致基金进入资本市场缺乏一定的灵活性。社会保险基金只能存入银行或购买国债，随着通货膨胀率的上升，这笔资金自然贬值，无法实现保值增值。
　　(五) 基金经办机构分散，监管不力。目前，我国社保基金监管属于分散监管，而且法律的缺失直接导致了监管的模糊和不力。社保的管理令人眼花缭乱，这正是社保基金大案一度多发的根源。农村养老保险大多仍沿用民政部门原来的政策。农村养老保险基金由地方县级政府的下属机构来管理，管理执行性责任由基层政府承担，管理人员的素质参差不齐。农保机构和人员的办公经费、工资多数未纳入财政预算，制度的交易成本便强制地转嫁给基层。这样，政策上的矛盾和冲突现象也就难免，多头经办、政出多门，形成了贯彻决定实施难、外部工作协调难和内部分工理顺难的局面，导致了对农保基金使用情况的监管力度不够，出现了挪用、他用的情况和大量的空帐、死帐和呆帐，养老保险资金大量流失。可以说，监督体制的不完善很容易造成农村养老保险基金管理和投资的不合理，难以较好地保持基金增值，对基金的长期运作极为不利，削弱了未来的保障能力。
　　三、完善农村养老保险制度的对策
　　在倡导以人为本、构建和谐社会、扎实稳步推进社会主义新农村建设的今天，切实解决广大农村老年人的养老问题无疑是题中应有之义。笔者认为，应从以下几方面进行完善农村养老保险制度：
　　(一) 建立健全农村养老保险法律法规体系。为有效防止和杜绝社保基金被占用、挪用，确保基金安全完整，实现社保基金保值增值，与国际社保基金立法现状相接轨，我国应在进一步修改完善社会保险法草案的同时，尽快出台社会保险基金监督管理条例、个人账户养老基金投资管理办法和社保基金反欺诈管理办法等法规和规章，通过制度化和法制化措施实现社会保障基金的安全有效运行，并通过“增强政府职能，完善社会养老保障体系”。
　　(二) 拓宽基金投资渠道，保持基金增值。虽然养老保险个人帐户的空帐规模已达惊人程度，但做实依然是个棘手的问题。一方面，做实的难度较大另一方面，做实后的基金保值增值是对社保经办机构的考验。笔者认为，在确保基金安全的情况下，应通过相关渠道适度增值。借鉴国外的经验和现代投资理论，为确保养老保险基金保值增值，降低投资风险，可以分比例、多渠道的方式进行投资，并尽可能地进行分散投资和投资组合，包括投资工具组合、投资期限组合、投资项目组合。首先，购买政府债券和存入银行由于具有较强的稳定性和流动性，应该保持较高的比例其次，对于风险较低的投资渠道在目前限制的基础上可以适当地放宽比例，比如进行基础设施投资、债券投资、购买基金份额等最后，对于风险较大的投资项目要适当地降低投资比例。由于养老保险基金的规模往往数额较大，运营时间较长。因此，其投资的好坏对国家的经济建设具有重要的现实意义。
　　(三) 加大财政支持力度，提高保险基金的管理水平。对于农村养老保险基金的管理，我国应该逐步做好两个方面的工作：一方面，农村养老保险管理应该像城镇居民养老保险管理一样，所有管理经费由同级财政予以承担。国家对农村社会保障事业的财政支持力度应与城镇保持一致，逐步将农村养老保险的管理费用纳入到财政预算的范围之内，使农村养老保险工作逐渐得到发展和完善。另一方面，提高农村养老保险基金的管理层次。农村养老保险基金的管理应该逐步提高管理级别，由各个省市或者由设区的市设立专门的机构进行运作。针对最为核心的保值增值问题，应在安全适度增值的原则下出台组合举措，向社会保险基金发行特种国债。对于个人账户养老基金，应允许投资股票或证券投资基金等风险和收益都比较高的品种，利用长期的保守投资来抹平短期证券市场波动的风险。而对于社会统筹结余部分，可采取专门发行利率、期限都最优惠的国债，以国家信用来保障社会保险基金投资的安全高效。同时，推行社保基金管理社会化，接受公众和参保者的监督，堵塞各种制度上、管理上的漏洞，以取得广大群众对社会保障的充分关注和支持。
　　(四) 完善农村养老保险制度的配套措施。首先，要建立覆盖全国的农村养老保险信息网络。社保资金的缴纳、记录、核算、转换、支付以及查询等服务都要纳入计算机管理系统，逐步达到全国联网，做到信息共享。其次，发展农村生产力，增加农民收入，提高农民的自我保障能力，解决农村养老的瓶颈问题。为此，要加快农村基础设施建设，优化农村产业结构，增加对农民的投入大力建立农村金融组织，“整合农村金融资源，优化金融支持体系”，为农村提供资金保障。最后，要加快教育和医疗价格体制改革，减少农民的不公平支出。如降低药价和农民的教育分担成本，从根本上提升农民的人力资本积累。在经济发展和社会进步的基础上，加快农村社会养老保险制度的构建和完善，消除城乡养老保障的脆弱性。

作者：葛庆敏 来源：《齐鲁学刊》2010年第1期