新型农村社会养老保险制度构建的总体思路

　　（一）新型农村社会养老保险在制度构建上应考虑农村养老社会保险制度的特殊性

　　经济发展水平是制约社会保障方式的核心因素，更是建立农村社会养老保险制度的重要前提和客观依据。在建立农村社会养老保险制度过程中，不能只考虑保障需求，还要充分考虑农民的经济承受能力和政府提供保障的能力。新型农村社会养老保险制度的设计要同我国经济发展水平相适应，同时要考虑农村经济发展的特殊性。按照当前经济发展的趋势来看，短期内，城乡差距将继续扩大，要综合考虑农民与企业职工参保的不同特点，农村经济发展的实际情况，以及地方财政支持的承受能力等诸多因素。建立与农村经济发展水平相适应，与其他保障措施相配套的农村养老保险制度。农民的社会养老保险制度在设计上尽可能做到比城镇居民养老保险更优惠一些，要充分体现国家财政的作用，进一步加大国家财政的支持力度，将游离于城镇企业职工养老保险体系之外的全部农村居民纳入新型农村养老保险体系，形成一个完整的农村社会保障体系。

　　（二）新型农村社会养老保险制度构建要考虑保险层次与形式的多样性

　　制度设计的保险层次要与农村居民经济状况相吻合，避免造成农民养老保险个性化需求的障碍。根据目前中国农村多层次生产力水平，多种经济形式并存，农村居民收入水平高低不等和地位差异扩大的现实，应积极发展多层次的农村养老保障体系，以方便经济条件不等的农民选择适合自己的保障项目，提高养老保障的适用性；对于基本养老保险，要控制其保障水平，扩大其保障面。同时，在有条件的地方，积极探索构建系统完整的农村社会福利、社会救助和社会保险相结合的社会保障体系。

　　农村地理结构的差异性与农村收入的较大差距决定在保险制度设计的各个环节都应具有一定的弹性。保险费的缴纳要体现灵活性，缴费标准可以按照参保人的承受能力自行选择；保险费用缴纳的时间可以按月缴纳，也可按年缴。同时，加强农村金融体系创新，允许参保人以保险证质押贷款的方式，解决其面临的生产和生活的困难。此外，应重视土地等农业生产资料的养老保障功能。一要严格土地征用制度，征用土地补偿金首先用于农民的养老保险；二要建立土地流转制度，流转收益分配重点考虑农民养老保险。

　　（三）新型农村社会养老保险制度构建要考虑养老保险制度的统一性

　　改革开放三十年，中国农村经济与农民生活产生了质的飞跃，农民的身份也发生了很多变化。如今，"农民"已不是传统意义上的"农民"范畴，而是一个泛化的概念，除了以土地为依托的专职农民外，还出现了农民工人(农民工)、兼职农民(如半商半农或半工半农)或待业农民(失地农民)等等。由于各类型农民的经济条件不同，对社会保障的需求状态差异明显，从而导致中国不同地区存在着针对各种类型农民的社会养老保险，例如有针对耕地农民的农村社会基本养老保险；针对失地农民的被征地农民养老保险；针对农民工的农民工养老保险；针对乡镇务工人员的养老保险；针对农村计划生育对象的农村计划生育养老保险等等。这种针对不同对象开办的养老保险的方式固然可以满足不同农民群体的特定要求，但是这种人为的制度分割也带来了很多问题。因为首先要对农村户籍人口进行身份鉴定，根据其属性将其归入某一类账户，再按照一定的参数进行缴费，这种定格式的管理模式势必加大管理的复杂性；其次，多种养老保险制度的共存还造成了制度衔接的困难，不利于社会保障制度的长期发展。因此新型农村社会养老保险的制度，一方面应考虑农民中不同职业群体和不同收入水平的家庭需要，建立起不同需求层次的养老保障模式；另一方面，还要考虑制度的整体性和长期发展的统一性，防止新型农村社会养老保险制度"碎片化"。具体说来，新制度构建时，应打通各类不同层次养老保障制度之间的转换渠道，设计出与老农保、农民工养老保险、失地农民养老保险和城镇职工养老保险的多种"接口"，以利于各类养老保险关系转移和将来融合为统一的养老保险体系创造条件。

　　（四）国家在推动新型农村社会养老保险制度建设过程中，做到低统一、低约束、不设限，不强制和不平调

　　所谓低统一，就是建立全国统一的农村基本养老保险制度。养老基金由个人账户和基础养老金账户共同组成。以市县为单位进行统筹与管理，保险对象为农村全部劳动力。保险给付原则和给付条件以及养老保险基金政府配套补贴由国家统一规定。养老金给付标准则由各统筹单位自行规定，但不得低于当地最低生活保障制度规定的标准。所谓低约束，是指对农村养老保险个人账户基金的使用不搞一刀切，准许农民在领取养老金以前将自筹的部分作为其他用途，以解决农民困难之需，增强制度的灵活性。二是指富有弹性的进入和退出机制。允许农民随着搬迁和工作调动将保险关系落户他地或进入城镇社保体系，也允许城镇职工将保险关系下乡落户。所谓不设限，是对农民养老保险费缴纳的数量与地方财政或集体补助的经费数不设限，允许农民根据家庭的收入状况和集体单位的承受能力缴纳数量不等的保险费，二是对农民社会养老保障的实际保障水平不作统一要求，特许各地按照社会保障给付原则和权利与义务对等原则支付保险金。所谓不强制，主要是指对农村社会养老保障制度模式的设计，除全国统一的基本养老制度以外，其他形式的补充养老保险不作统一要求，允许各地很据各自的经济与人文条件作出灵活的选择，建立多种保障形式并存的农村社会养老保险体系。所谓不平调，主要是指在通常情况下不允许在各地区之间调拨农村社保基金，或用某些地区的社保基金来调剂平衡各地的社保财务。