广东省实行省管县体制的实证分析与路径思考

摘要：改革开放以来，为了适应我国经济不断发展，政府对于行政管理体制改革的思考从未停止。广东省近年来“省管县”体制改革浪潮不断涌现，目前我国主要以海南模式和浙江模式为主，本文结合两种不同模式和广东自身条件为广东省“省管县”改革路径选择及其问题进行分析。
关键字：省管县；浙江模式；海南模式；路径选择
一、研究背景
在我国几千年的历史中，行政体制改革一直是中央政府最头痛的事。自秦统一六国实行郡县制到后来明清两代的省-府直隶州-州县三级制，我们发现我国的行政体制划分在二级制和三级制之间反反复复，自古无数的学者都对两种制度分析研究，但几千年间仍无定论可见二者都有利弊：二级制行政层次少从而办事效率高，但又有中央政府鞭长莫及之痛；而三级制有利于政令的通行但却增加了行政成本，效率低下。新中国成立以后一直沿用民国时的行政划分制度，直到1982年我国为了发挥城市的中心辐射作用实行了“市管县”[1]制度，一方面大大促进了城乡发展，密切城乡关系的同时另一方面在“市管县”实施过程中由于利益冲突出现了城市和县争夺资源、城市截留下发到县的资金等等问题，这些都严重影响了县一级的发展，从来制约农村建设和农民的增收，最终不利于整个地区的发展。尤其在近几年中央不断下发一号文件要求重点扶持“三农”，同时我国不断涌现出经济强县，改革的呼声越来越高。“市管县”必然使得县的发展受到制约，从而与扶持“三农”相违背；而不断发展的经济强县要求更多的经济自主以进一步突破发展。这些都促使新的行政改革的萌芽，就是本文所研究的“省管县”的制度改革。目前为止我国的“省管县”改革主要有浙江模式和海南模式两种：我国浙江省经济实力强，省去内各县市的发展较快，经济强县较多，08年全国各省、市、区宏观经济竞争力综合排名浙江高居第四位，改革的呼声很高，自1992年起浙江省就不断试水“省管县”改革，不断下放多项经济管理权限，其中包括扩大固定资产投资项目审批权和外商投资项目审批权等，在以后的三次改革中又不断下放了多项经济社会管理事项和权限，这些都大大促进了试点县的经济发展；而位居我国最南端的海南省自1988建省后就没有实行“市管县”，08年7月海南省委决定下放177项行政权力到各市、县，这些措施有利于降低行政成本，强化县级政府行政权力，提高县级政府管理辖区经济和社会的自主性和灵活性。这两种改革实质都是将权力下放到县、实行省一级直接管理县级的“省管县”制度。同样作为我国经济大省的广东省，08年全国宏观经济竞争力综合排名更是高居第一位，经济实力雄厚，但是在全国统筹协调竞争力综合排名上只是排到第十五位，由此可见县一级的发展已经严重制约到了广东省整体的发展，同时广东省内的很多县市经济发展规模已经足够大，根据中央党校教授周天勇的观点，“省管县”改革适合在经济较为发达的地区，因此广东的此项改革势在必行。实际上广东省的“省管县”改革已经在进行中，而且对于经济的发展有明显的激励作用，然而在改革模式上的选择仍需谨慎，到底是浙江模式更适合广东的发展还是海南模式是更好的模版呢？我们下面做进一步的研究。