我以为第一位的是社会需要，而物质条件居于第二

农业社会中，当大的自然灾害和社会战争发生，家庭无力以对时，社会产生了对政府救灾扶弱的需求，从而有了最初的社会救助政策；进而，工业社会中广泛存在的社会风险，产生了对保障制度、风险防范机制的需求，催生了政府对社会保险制度的建构；近代发达国家，社会变革给人民的生活带来了新的压力、负担，综合发展的社会保障体系与时俱进；当代社会，人民生活水平的提高，使人民对保障的需要上升到生活品质的改善，福利国家应运而生。

当公民意愿成为群体意愿，当个体问题发展为社会危机，上达圣听就成为可能，这也是社会保障由临时、随机、个别的社会政策演变为政府主导下的长期、规范、可持续性的社会制度的主要原因。

对于农村的社会保障制度建设的缺失，同样也可以同社会需要来解释。

现代社会保障制度是工业化的产物，正是由于工业社会为个人风险向社会风险的转移提供了天然便利的条件，家庭和个人无力以对时，才从最根本上催生了政府主导的社会保险制度的建立。

农村社会保障制度建设滞后于城市，是普遍的发展规律，这在发达国家的发展轨迹中是有所显示。一定程度上，可以比照农业社会的状况来考虑农村的社会保障需要。在发达国家，农村的社会保障制度构建也要一般晚于城市50-100年，这同农村的自我保障机制相关。农村的生产生活状况使个人风险不易转化为社会风险，这样，一方面，农民在土地保障的前提下，承担个人风险的能力一定程度上比城市的产业工人有优势；另一方面，国家政府在个人问题没有上升为群体危机的时候，不具备制度供给的恶动力。