穷政府更有利于法治的推行
我们可以把政府的权力和民间的权利看成是整个法治博弈的两方。民主政治就是为了规范政府权力，使其不至于轻易侵犯民间权利。如果政府太有钱，民间的企业或个人在跟政府博弈的时候会处于非常劣势的地位。比如，计划经济的时候，无论农村还是城市，所有的工作都是由国家、集体提供，大家都是国家的人。当只有国家可以提供饭碗的时候，公民怎么可能去跟政府谈权利？当你没钱、没饭吃的时候，你不可能有底气去伸张你的权利，因为一旦国家权力的具体代表——“领导”不高兴，你的工作、住房、养老、医疗以及子女教育，全都没有了。计划经济时代，公民权利就是这样消失的。相比之下，如果政府没有国有资产，没有过剩的收入，政府就得从老百姓手里要钱，在那种状态下，老百姓才更有伸张自己权利的可能。
我前不久写过文章说，政府太富并不有利于民主政治与法治的推行。穷政府加公债，更能催生民主法治（见《经济观察报》2009年4月27日，《美国往事：穷政府加公债催生民主法治》）。我现把这个观点放到更大范围验证一下。
我们可以把公元1600年时的国家分成两组。一组是国库里存钱很多的国家；一组是钱很少的国家。当时，印度国库黄金数量是6200万金块，土耳其1600万金块，明朝中国是1500万金块，日本1030万金块。另一组是负债累累的西欧国家，比如英国、意大利、荷兰、比利时等。400年前，这两组国家的政府富有程度相差很大。那么，后来谁发展出民主法治了呢？前一组国家只是日本通过19世纪后期明治维新改变了发展的道路，慢慢地走上了宪政民主的道路，其他几个当时政府富有的国家，都没有发展出很完善的民主法治。而当年是穷政府的国家，现在的民主法治运作得最好。从这个方面看，穷政府不是坏事，这是政府不能拥有太多财产和收入、不能经营企业的另一个原因。
穷政府催生民主法治最经典的例子是英国民主宪政的发展历程。英国的历史使我想到这么一个问题：英国国王1215年就签署了《自由大宪章》，但是，操作上自洽的民主宪政制度却是1688年 “光荣革命”后的事。为什么要花473年才走成这一历程、才建成世界上第一个民主宪政国家？我的《美国往事：穷政府加公债催生民主法治》一文发表后，很多人提出不同看法。其中有人质疑，也许穷政府主动发公债本身就是民主宪政的后果，而不是因为政府穷才催生了民主宪政。这里的因果关系到底是怎样的呢？从英国历史的演变历程看，我认为我的结论更站得住脚。
1215年《自由大宪章》作为一份意愿性纲领，早已经被人们在意识层面广泛接受。但《自由大宪章》当时缺乏相应的执行架构，也就是说，虽然国王签署了，但当他不顾《自由大宪章》对权力的约束随意践踏私人权利、滥用权力时，人们有什么招呢？西欧国家有一个跟中国、印度不一样的地方，他们的议会出现得很早。中世纪后期，西班牙1188年就出现了议会。国王钱不够时，能够通过召集议会、由议会投票推出新的税种或提高税率，但问题是，国王可以随时解散议会。国王在通过新税法之后，不再需要议会时，可以解散议会。那时候，无论是英国还是西班牙的议会，基本上都是“橡皮图章”。议会只会讨好国王。
17世纪之前，英国王室总体上是非常富有的。王室有很多土地、庄园以及其它财产，会有很多收入。一般情况下，国王靠自家收入和过往税种即能财务上自立，不需要通过议会去征税，只是在英国跟他国作战时，才有必要召集议会推出新税。
总体上，从英国王室财产收入的多少，我们就可以看到英国王室什么时候会很专制，什么时候不那么专制。1688年前的英国，只有议会可以控制国王腰包的时候，国王才会就范于议会的要求，接受对王权的制约，否则，一旦王室有钱了，国王的权力就会膨胀；王室自主收入占政府总收入比例越高 （亦即，王室的财务独立性越高），国王就越用不着议会，议会权力就弱；反之，就越受制于议会。
就以1640年后的英国经历为例，到那时《自由大宪章》已经存在了425年，对全社会的意识和文化已经产生了深远的影响，但保障民间权利的制度还是没有建成。1640年之前，国王已有13年没有召集过议会，王权不受制约。该年年初，为镇压苏格兰叛乱，国王查理一世召集议会，审议税案，结果遭议会否决。随即，查理一世将议会解散。因而，本届议会得名“短期议会”（ShortParliament）。
后来，由于王室实在没钱了，查理国王再于同年年末召集新议会。这届议会成了著名的“长期议会”（LongParliament），延续了13年。为了让议会同意给钱，国王接受了议会要求的《三年期法案》，包括：不管有没有国王的召集，议会至少每三年开会一次，每次议政至少50天；如果不经议会同意、国王擅自解散议会，那就是非法。
1641年，议会要通过议案，免除国王任命政府要员、免除国王控制国家军队的权力。这个议案让查理一世觉得太过分，1642年他离开伦敦，随即引发保皇派与议会派的内战。1648年，克伦威尔（OliverCromwell）的革命军胜利。次年，查理一世被送上断头台。克伦威尔此后执政英国。
1660年英国恢复君主制，查理二世成为国王。由于此前克伦威尔执政期间，将皇家土地、森林大举拍卖，皇家的财产收入已不多了，这就逼迫王室有求于议会，靠议会派钱过日子。为此，议会通过议案，每年给查理二世120万英镑的津贴预算，供王室和政府公务员开支。但是，这不是免费的午餐。作为这一津贴的条件，议会成立“公共开支委员会”，专门监督王室的财务与开支。王权因此大大削弱。
只是，查理二世非常精明。他不但大规模地节省王室的开支，而且大大提高了收税的效率。到查理二世1683年逝世之前，英国王室的钱又很多了。于是，王权又感到议会太碍手碍脚，所以，在1679年，查理二世再次违约把议会解散，王权重新扩张。查理二世在1683年去世，其兄弟詹姆士二世继位，新国王召集了一次议会，议会把皇家的开支增加到185万英镑。有钱之后，詹姆士二世也立即解散议会，重回专制。
我们看到，英国王室跟议会（即民间权利的代表）的长期权力博弈经历了多个来回，但，在每次王权的收缩与扩张周期中，关键的决定变量是王室的自主财务实力。
但是，经过多年、多轮的博弈回合，到詹姆士二世时期，议会的实力和独立性已经很强，不再像以前那样善罢甘休。1688年，议会派将詹姆士二世赶出英国，由他的女儿玛丽和荷兰女婿威廉继位。作为条件，新的王后和国王接受了一系列新法案，包括《人权法案》，使英国王室彻底放弃权力，并且把王室的开支每年由议会投票决定，让它每年“要求”议会一次。英国就这样才树立了民主宪政体系。
法国在这方面的经历和英国刚好相反。从14世纪开始，法国国王要加税时，也是召集议会，并受后者约束。但是，在与英国的百年战争中，法国议会于1439年通过法案将征税权完全由国王掌握。到1484年，法国王室财富太多了，不再需要议会，议会就这样被解散了。除了16世纪后半期，议会出现一段时间外，一直到1789年法国大革命时期的近300年里，国王没再召集过议会，王权不受议会制约。在16至17世纪里，法国国王是西欧最富有的，专制权也差不多是最高的。道理在于，跟英国不同，法国王室不用在财务上求助议会。
西班牙的经历跟法国类似。西班牙于1188年推出议会，由议会约束王权。西班牙议会是世界上最早的。可是，在哥伦布1492年发现美洲大陆，并于16世纪给西班牙运回大量金银财宝之后，其议会的作用慢慢消失，王权变得越来越绝对。西班牙到1978年才实现民主宪政，是西欧最后一个实现宪政民主的国家。
我们回过头来看，国有制是什么意思？就是让生产资料都由国家来掌握。如果当年英国可以推行全面的国有制的话，我相信英国的国王在那时一定会认为英国对他像天堂一样。因为那样的话，他就用不着求议会了。没有什么制度安排比全面国有更有利于国王的为所欲为了。“富政府”之下，权力会压制权利，而“穷政府”使国家权力有求于老百姓，权力才可能让位于权利。因此，我们应该看到，国有企业的改造不仅是一个经济效率的问题，更是一个事关民主法治的问题。从这个意义上说，马克思说的经济基础决定上层建筑，很有道理。
（作者系耶鲁大学管理学院金融经济学终身教授）
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