近年来，各国首脑讲话、ZF文件以及世界主流媒体频频使用“低碳经济”这一新词汇。因此，低碳经济已经成为国内外理论界的热点话题之一。　　一、低碳经济的概念及发展
　　低碳经济是以低能耗、低污染、低排放为基础的经济模式，是人类社会继农业文明、工业文明之后的又一次重大进步。低碳经济实质是能源高效利用、清洁能源开发、追求绿色GDP的问题，核心是能源技术和减排技术创新、产业结构和制度创新以及人类生存发展观念的根本性转变。
　　“低碳经济”提出的大背景，是全球气候变暖对人类生存和发展的严峻挑战。随着全球人口和经济规模的不断增长，能源使用带来的环境问题及其诱因不断地为人们所认识，不止是烟雾、光化学烟雾和酸雨等的危害，大气中二氧化碳浓度升高带来的全球气候变化业已被确认为不争的事实。
　　在此背景下，“碳足迹”、“低碳经济”、“低碳技术”、“低碳发展”、“低碳生活方式”、“低碳社会”、“低碳城市”、“低碳世界”等一系列新概念、新政策应运而生。而能源与经济以至价值观实行大变革的结果，可能将为逐步迈向生态文明走出一条新路，即摈弃20世纪的传统增长模式，直接应用新世纪的创新技术与创新机制，通过低碳经济模式与低碳生活方式，实现社会可持续发展。
　　英国是最早提出“低碳”概念并积极倡导低碳经济的国家。2003年，英国ZF在《能源白皮书》中提出了温室气体减排目标：计划到2010年二氧化碳排放量在1990年基础上减少20%，到2050年减少60%，到2050年建立低碳经济社会。
　　2006年，前世界银行首席经济学家尼古拉斯·斯特恩作出《斯特恩报告》指出，全球以每年GDPI%的投入，可以避免将来每年GDP5%-20%的损失，呼吁全球向低碳经济转型。
　　2007年12月3日，联合国气候变化大会在印度尼西亚巴厘岛举行，15日正式通过一项决议，决定在2009年前就应对气候变化问题新的安排举行谈判，制定了世人关注的应对气候变化的“巴厘岛路线图”。该“路线图”为2009年前应对气候变化谈判的关键议题确立了明确议程，要求发达国家在2020年前将温室气体减排25%-40%。“巴厘岛路线图”为全球进一步迈向低碳经济起到了积极的作用，具有里程碑的意义。
　　联合国环境规划署确定2008年“世界环境日”（6月5日）的主题为“转变传统观念，推行低碳经济”。
　　2008年7月，C8峰会上八国表示将寻求与《联合国气候变化框架公约》的其他签约方一道共同达成到2050年把全球温室气体排放减少50%的长期目标。
　　2008年5月31日至6月8日，英国伯明翰举办了第一届国家气候变化节，发布了《气候变化战略》，提出了“后碳时代城市”目标，明确提出到2026年减少二氧化碳排放60%、人均排放从6.6吨下降到2.8吨等。
　　欧盟承诺到2020年将可再生能源占能源消耗总量的比例提高到20%，将煤炭、石油、天然气等一次能源的消耗量减少20%，将生物燃料在交通能耗中所占的比例提高到10%。此外，欧盟单方面承诺到2020年将温室气体排放量在1990年的基础上减少20%。从而带动欧盟经济向高能效、低排放的方向转型，并以此引领全球进入“后工业革命”时代。
　　日本2008年提出了新的防止全球变暖对策——“福田蓝图”，其减排长期目标是到2050年温室气体排放量比目前减少60%-80%。与此同时，日本一直重视能源多样化，并在提高能源使用效率方面作出了很多努力。
　　2009年1月25日，美国白宫发布了一份奥巴马总统论述“美国经济恢复和再投资计划”的报告，该报告提出美国已将能源、教育、健康和基础设施建设列为最重要的领域。在能源方面，奥巴马提出，为了加速推进清洁能源经济，美国在未来3年内将把风能、太阳能和生物燃料等可再生能源的生产能力再提高1倍，将开始建造新的长达4800公里的传输电网，以方便传输这种新的能源。
　　奥巴马已公布的能源政策还包括：未来10年，ZF将投入1500亿美元资助替代能源研究，风能、太阳能和其他替代能源公司将有可能获得更多的ZF资助；到2012年，美国发电量的10%将来自可再生能源（这个指标到2025年将达到25%）；汽车方面，将加大对混合动力汽车、电动车等新能源技术的投资力度，减少石油消费量；在新能源技术方面，ZF将大量投资绿色能源——风能、新型沙漠太阳能阵列和绝缘材料等；在建筑方面，将大规模改造联邦ZF办公楼，推行绿色建筑，对全国公共建筑进行节能改造。
　　与此同时，以欧美为主的发达国家开始采取一系列实际行动向低碳经济转型。英国先后引入了气候变化税、气候变化协议、排放贸易机制、碳信托基金等多项经济政策，推动低碳经济发展；丹麦、芬兰、荷兰、挪威、意大利和瑞典等国，对燃烧产生二氧化碳的化石燃料已开征国家碳税；德国、日本和奥地利等国也相应引入了能源税和碳税制度；美国正在投入巨资研发低碳技术，最近发布实施的《能源政策法》，为发展低碳经济提供了法律的保障。
　　中国作为世界第二大能源生产国和消费国，第二大二氧化碳排放国，高度重视全球气候变化问题，并为应对气候变化做了大量工作。中国先后于1998年签署、2002年批准了《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》。“九五”计划、“十五”计划和“十一五”规划都把降低能耗和主要污染物排放作为重要指标。2007年中国ZF发布了《中国应对气候变化国家方案》，确定了中国长期应对气候变化的框架。当前，节能减排已成为一项重要任务，国家发改委制定的《单位GDP能耗考核体系实施方案》明确提出，对各省级人民ZF要实行节能减排的问责制和一票否决制。
　　二、中国发展低碳经济面临的制约因素
　　第一种观点认为，目前我国发展低碳经济却面临着诸多挑战。
　　1.以煤为主的能源结构是我国向低碳发展模式转变的制约因素。目前全国85%的二氧化碳、90%的二氧化硫和73%的烟尘都是由燃煤排放的，大气污染中仅二氧化碳造成的经济损失就占GDP的2.2%。我国基本已形成以煤炭为主、多种能源互补的能源结构，但是一次能源生产和消费的65%左右仍为煤炭，而这种以煤为核心的能源结构在现在以及以后相当长的时期内都很难改变。随着经济发展，我国对能源的需求将越来越大；煤炭的消耗会随之大幅度提高，由此带来的二氧化硫、一氧化氮、二据化碳等污染气体的排放也将进一步增加。
　　2.我国目前所处的发展阶段与发展低碳经济之间存在着比较尖锐的矛盾。目前我国处于快速工业化的发展阶段，重化工业发展比较迅速，水泥、钢材、石化等高耗能的行业含碳量非常高。这也给我国发展低碳经济带来了不小的压力。如何提高这些行业的生产水平和技术，在生产最好的产品的同时使碳的排放量达到最小是我们今后应该去关注和研究的问题。
　　3.总体技术水平落后则是制约我国发展低碳经济的严重障碍。实现低碳经济是保护气候的重要途径之一，但要真正的实现低碳经济还需要很多科技的支撑。如甲烷的回收利用、HFC23焚烧、氧化亚氮的分解、二氧化碳收集并储存到地下等。
　　第二种观点认为，我国向低碳经济转型面临着一系列挑战。
　　1.发展阶段。中国目前正经历着工业化、城市化快速发展的阶段，人口增长、消费结构升级和城市基础设施建设使得对能源的需求和温室气体排放不断增长。国际能源署（IEA）发布的“世界能源展望2007年”中，2005-2030年在参考情景和可选择政策情景下，中国一次能源需求年均将分别增长3.2%和2.5%，能源相关的二氧化碳排放将年均分别增长3.3%和2.2%。中国将在2010年后超过美国成为世界第一排放大国。
　　2.发展方式。长期以来，中国经济发展呈现粗放式的特点，对能源和资源依赖度较高，单位GDP能耗和主要产品能耗均高于主要能源消费国家的平均水平。虽然早在“九五”计划中就提出要促进经济增长方式由粗放型向集约型转变，但十多年过去了，以粗放型为主的增长方式仍然没有根本改变，这其中有着深刻的体制根源。因而我们要充分估计到粗放增长的惯性和转型的难度。
　　3.资源禀赋。在中国能源探明储量中，煤炭占94%，石油占5.4%，天然气占0.6%，这种“富煤贫油少气”的能源资源结构，决定了中国以煤为主的能源生产和消费格局将长期存在。过去二十多年，中国努力促进能源结构的多样化，煤炭在一次能源中的消费比重从1980年的72.2%下降到2001年的66.7%。但近年随着国际石油和天然气价格攀升以及经济快速增长的需要，煤炭在一次能源消费中的比重又有回升的势头，2006年达到69.4%。由于煤的碳密集程度比其他化石燃料要高得多，单位能源燃煤释放的二氧化碳是天然气的近两倍，以煤炭为主的能源结构必然会产生较高的排放强度。
　　4.贸易结构。中国产业仍处于低端位置，在产业技术含量、附加值和竞争力等方面均与发达国家有较大落差。在国际贸易中，中国出口的商品相当一部分为高能耗、高度依赖于原料加工的劳动密集型和资源密集型商品。并且，在新一轮国际产业结构调整过程中，中国承接了相当一部分劳动、资本密集型、高消耗、高污染的产业，中国在成为“世界制造业基地”的同时，也直接或间接地出口了大量能源资源，并付出了巨大的环境代价。
　　第三种观点认为，中国的发展现状与低碳经济的要求存在的矛盾。
　　1.虽然我国能源结构在不断优化，但一次能源生产的2／3仍是煤炭，燃煤发电约占电力结构的80%。煤多、油少、气不足的资源条件，决定了我国在未来相当长一段时间内煤炭仍将是主要一次能源。煤炭属于“同碳”能源，我国也没有了廉价利用国际“低碳”能源的条件；资源和能源密集型产品大量出口，又增加了我国单位GDP的碳强度。在《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》约束下，二氧化碳等温室气体排权成为发展的资源；气候变化国际谈判中减排指标的确定和分解实际上也是在争夺排放权的这一发展空间。换句话说，如果不转变增长方式，我国资源供应和排放权难以保证。
　　2.人为活动产生的二氧化碳等温室气体，主要来自煤炭、石油等的生产和消费，部分来自水泥生产。无论是化石能源还是钢铁、水泥等产品，都是工业化和城市化必不可少的物质投入。我国正处于工业化、城市化的快速发展阶段，大规模的基础设施建设需要钢材、水泥、电力等的供应保证，这些“高碳”产业既是我国新一轮经济增长的带动产业，也无法通过国际市场满足中国的巨大需求。因此，降低其碳强度，成为我国提高产业竞争力、应对气候变化的必然要求。
　　3.我国技术水平参差不齐、研发和创新能力有限，是我国由“高碳”经济向“低碳”转型的最大挑战。尽管《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》要求发达国家向发展中国家转让技术，但执行情况并不乐观。改革开放以来实施的“市场换技术”政策，虽然汽车等技术含量高的产品市场被外国公司占领，但并没有得到多少核心技术和知识产权。“拿钱买不到核心技术”、我国要自主开发技术等，成为有识之士的共识。发展低碳能源技术、二氧化碳收集储存技术研发等已纳入我国“973计划”、“863计划”等科技支撑计划。发达国家在这些技术上起步不久，我国的差距并不大。近年来，我国可再生能源开发利用产业呈快速增加之势。如果我国加大投入，可以实现这个领域的跨越式发展。
　三、中国向低碳经济转型的策略
　　思路一：我国发展低碳经济的战略构想。
　　发展低碳经济的战略取向：一是在科学发展观的统领下，继续紧紧抓住战略机遇期，利用未来20年全球化石能源供应相对充足、国内外相对较好的资源能源条件加速完成重化工业化的历史任务；二是在循环经济的战略基础上，研究制定低碳经济发展战略，以资源节约、环境保护为基本国策，把低碳发展作为建设“两型社会”和创新型国家的重点内容，并把低碳经济发展战略上升到国家战略层次；三是在可持续发展的框架下，坚持把提高能效作为核心，不断降低能源消费强度和碳排放强度，努力减少二氧化碳排放的增长率，实现碳排放与经济增长的逐步脱钩；四是在建设创新型国家前提下，通过引进、消化、吸收和自主创新，形成一批具有自主知识产权的低碳先进技术，注重开发、示范和推广一批对低碳经济有重大带动作用的共性和关键链接技术；五是在全球经济一体化框架下，主动承诺符合国情和实际能力的自愿节能减排行动，提升负责任大国的国际形象，并积极参与国际气候体制谈判和低碳规则制定，为我国的工业化进程争取更大的发展空间。
　　发展低碳经济的战略目标：2009年3月中科院发布《2009中国可持续发展战略报告》提出，到2020年，我国单位GDP能耗比2005年降低40%-60%，单位GDP的二氧化碳排放降低50%左右（年均降低3.33个百分点）。此外，可再生能源在能源消费中的比重由目前的8%提高到2020年的20%左右。
　　发展低碳经济的战略重点：首先，调整产业结构。产业结构优化是降低碳排放强度的有效途径，未来中国应积极调整产业结构，努力推进经济发展方式的转变，加快发展第三产业，特别是发展现代服务业，减少国民经济发展对工业增长的过度依赖，有效降低单位GDP碳排放的强度，实现低碳发展。其次，调整能源结构。由于石油和天然气的单位热量消耗碳排放量较煤炭低10%-30%，必须加快国家能源消费从传统煤炭为主向石油和天然气为主的结构转变，加快传统化石能源为主向清洁和可再生能源为主的结构转变，通过化石能源内部和外部结构调整，有效减缓碳排放增长速度，促使我国能源结构向低碳能源方向发展。再次，调整技术结构。低碳技术是发展低碳经济的关键，应大力发展节能技术、无碳和低碳能源技术、二氧化碳捕捉与埋存技术，建立绿色科技支撑体系，尤其要加快发展核能、风能、水能、太阳能、海洋能、生物质能等相关技术，争取克服关键技术问题，同时大幅度降低成本。最后，大力提高能效。提高能效被认为是煤炭、天然气、核能和再生燃料之外的第五种发电“燃料”，更高的能效意味着可以减少2／3的温室气体排放。节能应当是我国长期优先坚持的战略，应加大节能和提高能效的力度，在钢铁、水泥、化工等高载能行业，通过节能和提高能效，降低碳排放强度。
　　发展低碳经济的战略措施：第一，培育全民低碳意识，创新低碳消费文化。从生产环节降低对碳资源的消耗，流通环节降低碳资源的污染，消费环节降低对碳资源的依赖，从科学发展观的战略高度，把低碳文化变为全社会的主流意识，把低碳消费作为社会生产和生活的头等大事抓紧抓实。第二，加快低碳经济立法，依法推进低碳经济。在《节约能源法》、《清洁生产促进法》、《可再生能源法》、《循环经济促进法》以及《气候变化国家评估报告》基础上，尽快出台《推进低碳经济发展的指导意见》，同时抓紧修订《环境保护法》、《环境影响评价法》、《大气污染防治法》、《矿产资源法》、《煤炭法》、《电力法》等，以法律形式保障低碳经济的有效推行。第三，加大低碳投入力度，推进低碳快速发展。要通过ZF投资、财政补贴、税收优惠、ZF采购、信贷担保等手段，加大财税支持力度，有必要从减排角度对财经政策进行整合，探索设定“碳预算”，根据“碳预算”排放目标安排相关财政预算，并尽快开征“碳税”。第四，积极参与国际合作，努力谋取竞争优势。要积极开展国际技术合作，通过共同研发，合理转让等方式提高国内的科技水平和创新能力，尽快缩小与先进低碳技术方面差距。
　　思路二：当前发展低碳经济的重点与建议。
　　1.总体规划，为低碳发展创造条件。一是将低碳经济纳入国民经济和社会发展规划，进行总体安排部署。二是将低碳技术研发纳入：国家科技规划和相关科技计划。三是制定专项规划，提出低碳经济的概念、目标、重点和保障措施等，提出低碳经济的统计和考核指标，并作为国民经济规划中的引导指标。四是制定重点行业和部门的低碳发展规划，向低碳转型。
　　2.优化产业结构，发展低碳产业。一是提高“高碳”产业准入门槛，避免留下长久不利影响。二是调整结构，推进产业和产品向利润曲线两端延伸：向前端延伸，从生态设计入手形成自主知识产权，向后端延伸，形成品牌与销售网络，提高核心竞争力。三是发展高新技术产业和现代服务业，用高新技术改造钢铁、水泥等传统产业，降低GDP的碳强度。四是将低碳发展纳入国家产业振兴规划的原则考虑和当前安排，为低碳发展创造条件。
　　3.发展壮大循环经济，重点抓好工业节能减排。发展循环经济，将减量化放在优先位置，减量化从减少生产环节入手，推进资源能源的循环利用和高效利用，变废为宝，化害为利。持续推进节能减排，当前的重点应放在工业节能上，这是由我国发展阶段和工业能耗所占比例决定的。控制高耗能高排放行业过快增长，加快淘汰落后生产能力；控制建筑和交通能耗的快速增长；加强制度建设，强化目标责任制的落实和评价考核，切实完成“十一五”规划提出的约束性指标。
　　4.加大新能源和可再生能源开发利用的扶持力度。开发利用太阳能、风能、地热能、生物质能等新能源和可再生能源；依靠技术进步不断降低利用成本，切实解决新能源发电上网难题；加快研发先进技术和设备，推进第四代核能技术研发和产业化；多途径利用可再生能源，逐步提高其在能源中的比例，使之成为满足未来能源需求的重要补充，成为控制温室气体排放、保障能源安全的重要措施。
　　5.重视低碳技术的研究开发和技术储备。按照技术可行、经济合理的原则，研究提出我国低碳发展的技术路线图，促进高能效、低碳排放的技术研发和推广应用，逐步建立节能和能效、洁净煤和清洁能源、新能源和可再生能源以及自然碳汇等多元化的低碳技术体系；加快对燃煤高效发电技术、二氧化碳捕获与封存，高性能电力存储，超高效势力泵，氢的生成、运输和存储等技术研发，形成技术储备，为低碳转型和增长方式转变提供强有力的支撑。
　　6.厉行节约，鼓励消费的同时反对浪费。一是严格执行国家相关规定，加大公务接待活动的监督和处罚力度，刹住公款吃喝风。二是加强粮食和原材料采购、储存和加工管理，减少和防止腐烂变质所造成的浪费。三是鼓励发展快餐业，推进以中央厨房为主的集中生产、统一配送，建立健全餐饮服务标准等行规行约，鼓励剩菜打包，减少浪费。
　　思路三：我国发展低碳经济的财税政策建议。
　　1.调整财政支出结构，支持低碳经济发展。（1）在预算收支科目中设立环境保护类级科目。安排相应的环保支出预算，保证足够的环境保护资金来源，解决环境保护经费不足的问题，同时要便于环保资金投入的监管。要具体分列节能减排、可再生能源开发、污染治理、生态环境建设等具体相关项目。要明确资金额度和增长幅度，建立财政预算支持环保建设的长效机制。（2）继续加大对节能减排监测、指标和考核体系建设，以及对中西部欠发达地区节能减排等方面的资金投入。加快推进产业结构调整和优化进程。（3）加大对科技创新的资金投入力度。建立起财政科技投入的稳定增长机制，支持低碳技术的研发，支持太阳能、风能等新能源产业和低能耗、高效益的产业发展。（4）加大财政对林业生态建设的投入力度。用于天然林保护、退耕还林、退牧还草，增加生物碳汇，保护生态环境。（5）继续加大财政对十大节能工程、中西部地区污水管网、污染减排监管体系等节能环保工程建设的支持。推进大型公共建筑和既有居住建筑节能改造，鼓励合同能源管理发展。（6）支持节能产品的推广和使用。采取对消费者进行财政补贴的方式，鼓励节能环保产品使用和消费。扩大节能与新能源汽车示范推广试点，鼓励节能环保产品使用和消费。扩大节能与新能源汽车示范推广试点，采取财政补贴方式，鼓励地方ZF在公交、出租等领域推广使用节能与新能源汽车。
　　2.加大转移支付力度，支持地方发展低碳经济。从总量上，要通过加大一般性转移支付的力度来弥补地方ZF财力的不足，满足地方ZF行使基本职能的需要。从用途上，转移支付资金除了满足基本公共服务均等化建设外，还应单独安排专项资金用于促进低碳经济的发展，并加强监管，结合预算绩效考评，确保资金的用途，提高资金使用效率，避免挪用。要通过专项转移支付方式对经济落后地区淘汰落后产能给予财政支持和奖励，同时要求地方ZF要安排配套财政资金，确保淘汰力度，引导经济结构调整和产业升级。
　　3.完善ZF采购制度，扩大环保产品采购。一是完善ZF采购的立法及实施机制。以法律形式明确ZF采购对环保产品的支持，规范采购实施过程，杜绝腐败；二是建立绩效考评制度。在ZF机关年度考核中加入环保产品采购的绩效评价指标进行考评，增加对环保产品的强制性购买规定，并确定环保产品采购的法定强制购买比例，而且这一比例还应逐年提高；三是扩大ZF绿色采购产品的范围。不断增加环保采购产品的数量和范围，扩大ZF环保产品采购的引导和示范效应；四是给予环保产品适当的价格补偿。考虑到环保节能产品在研发过程中增加了环保成本，ZF作为消费者和环境保护责任人，应当对环保产品的生产企业给予适当的价格补偿，鼓励环保产品的生产和供给。
　　4.对发展低碳经济的企业给予财税支持。首先，制定支持企业参与低碳经济发展的产业政策，健全奖罚财税政策，强化财税政策的激励和约束作用。从事低碳技术开发的企业可享受一定的所得税减免，吸引企业积极进行低碳技术的研发；对企业用于购置环境保护型设备的投资，可按一定比例实行税额抵免，从而鼓励企业对先进环保设备的购置与使用，并对环保设备实行加速折旧；通过实行低碳投资退税等优惠政策，吸引国内外资金，鼓励低碳产业投资；采取物价补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税前还贷等财政补贴措施，支持低碳企业发展；加大对节能技术改造项目的信贷支持，支持符合条件的企业发行节能方面的企业债券；扩大财政创业风险投资，对风险高、具有重大意义的低碳新技术，采取风险投资的方式予以支持。其次，制定有利于低碳技术发展的税收激励政策。对低碳技术的研究、开发、转让、引进和使用予以税收鼓励，积极引进国外先进技术，促进国内外技术交流，提高我国企业技术水平，包括技术转让收入的税收减免、技术转让费的税收扣除、对引进技术的税收优惠等。最后，正确灵活地运用；关税手段，积极参与国际竞争，保护国内环境和资源，提升国内企业产品竞争力。调整关税政策，抑制高耗能、高污染、资源性产品出口，支持高附加值产品出口，鼓励企业对其产品和技术进行转型升级；鼓励资源性、节能降耗、关键零部件等产品进口，鼓励高新技术和产品的引进。
　　5.推进能源价格机制改革，促进能源价格市场化。要深化煤炭价格改革，全面实现市场化；推进电价改革，逐步做到发电和售电价格由市场竞争形成、输电和配电价格由ZF监督；逐步完善石油、天然气定价机制，及时反映国际市场价格变化和国内市场供求关系。
　　6.建立健全环保税种，推进环境有偿使用制度改革。其一，完善资源税制度。调整计征办法、征税范围等相关政策：扩大征收范围，将须加以保护性开采利用的资源纳入征收范围；应考虑将从量计征改为从量计征和从价计征相结合；提高征税标准，按稀缺程度不同相应提高单位税额，对非再生、稀缺性强的资源要课以重税，以限制掠夺性开发，提高资源利用效率。其二，研究扩大消费税征税范围。将部分高耗能、高污染产品列入征税范围。其三，研究开征碳税。其四，研究开征环境保护税。其五，推进排污权有偿取得和交易制度改革。一是对污染物进行“总量控制”，将其确定为污染物排放管理的基本原则；二是在“总量控制”前提下，实行排污权有偿取得。ZF通过招标、拍卖等方式，将有限的排污权出售给排污企业，改变目前排污企业污染排放无约束、不计环境成本的状况，解决排污的外部性问题；三是推广排污权交易，促使企业珍惜有限的排污权，减少污染物的排放，并从减排获利。

作者：财政部财政科学研究所 徐瑞娥 来源：《经济研究参考》2009年第66期