摘  要：当前，发展低碳经济已成为我国继循环经济之后从国家战略高度出发的又一重大决策，寻找中国低碳道路的政策支撑已成为政策制定者及学术界关注的焦点。经济模式的低碳化转型需要构建适度适宜的政策体系。从政策链角度反思我国现行低碳经济政策的不足并提出政策链优化建议，不仅能够为我国“十二五”乃至更长时期的低碳经济发展规划提供政策支撑，而且研究政策链范式本身也是对我国政策科学理论的一种补充。　　关键词：低碳经济，政策链，低碳经济政策
　　一、政策链的概念内涵
　　目前，政策链还没有形成独立、明确的概念，但政策的构成形式渐有链化的趋势。政策制定者为了强化政策整体功能，在制定政策过程中有意识的向链状结构靠拢，形成了较为完整的政策体系。许多政策虽然没有以政策链形式出台，却冠以功能上类似的名称，如政策体系、政策规划、政策系统、政策蓝图等。政策体系与政策系统强调各项政策的整体性与协调性，政策规划与政策蓝图则强调政策的连贯性与统一性。它们的共同点是打破相互隔离、各自为政的传统政策制定方式，将各项政策按照彼此逻辑关系，构成相互促进、协调统一的有机整体，政策研究的实践表明这样更有利于实现政策制定者的初衷。政策链正是基于对政策整体功能的激发而提出的新型政策范式，因而具有重要的方法论意义。
　　基于以上分析，政策链概念可以定义为：政策链是由各项政策基于彼此相关性，依据特定的层次结构和政策作用机制，客观形成的政策影响链。它是一个以纵向政策链和横向政策链为结构框架形成的网链结构系统，涉及到政府、企业及消费者多个行为主体，宏观、中观和微观多个层面。纵向政策链由上到下依次为总体战略、基本政策、具体政策，横向政策链则由各项基本政策和具体政策构成并体现政策间的关系。政策链应随着作用对象发展变化的实际，不断进行优化和升级。
　　区别于传统政策制定，政策链是以政策的整体性为政策制定的出发点，在政策制定之时就综合权衡各项政策的纵向与横向关系，纵向结构上使各子系统的政策相互衔接，在横向结构上使各分系统的政策相互协调，有效克服政策的孤立性与局限性，形成各项政策在时序上相互衔接、层次上相互配套、内容上相互补充的政策链系统。根据结构与功能的因果关系，传统政策向政策链的结构转变将发挥政策间的协同作用，增强政策体系的整体功能，更具政策的功能完整性与操作可行性。
　　二、我国低碳经济发展政策的链状表示
　　低碳经济是人类为应对气候变化而提出的以低能耗、低污染、低排放为基础的新经济模式，是低碳发展、低碳产业、低碳技术、低碳生活等经济形态的总和。低碳经济的实质是新能源开发、能源高效利用和绿色GDP，核心是能源技术创新、制度创新和发展观念的转变。低碳经济包括生产的低碳化、流通的低碳化、分配的低碳化和消费的低碳化四个体系。将政策链理论应用到低碳经济领域，可以为我国低碳经济发展政策制定提供新的思路。根据政策链的基本理论范式，结合我国低碳经济发展实际和政策实施经验，我们可以将我国低碳经济发展政策以链状形态表现如图1。

　　低碳经济发展纵向政策链由总体战略、基本政策和具体政策三要素组成。总体战略是从宏观层次出发制定的低碳经济发展总体规划与蓝图，是低碳经济发展的纲领性政策，把握着低碳经济发展方向。基本政策是某一领域内的总政策，在其功能领域内起着基本指导作用，支撑着具体政策的实施，例如能源政策包括了所有能源领域的低碳经济政策。具体政策是在基本政策划分的功能领域内付诸行动的执行政策，例如能源政策之下的新能源政策、能源结构政策、节能减排政策等，均是具有操作性的执行政策。各项基本政策之间的关联组成低碳经济发展的第一条横向政策链，各项具体政策之间的关联构成低碳经济发展的第二条横向政策链。构成链状结构的若干政策排在同一条直线上，环环相因。在低碳经济发展政策链的层级结构中，制度和文化等要素渗透到基本政策和具体政策当中，对各项政策产生广泛而深刻的影响，据此可将低碳制度、低碳文化归为政策核心要素。
　　三、我国低碳经济发展政策存在的问题及原因
　　近年来，我国低碳经济政策纷纷出台，形成了功能众多的一揽子政策，促进了不同领域低碳经济的发展，为今后的低碳经济政策制定奠定了基础。但总体来看，目前的低碳经济政策仍然处于相互分割、各自为政的状态，政策之间缺乏系统性、协调性及配套性，政策的整体效果较差。究其原因：
　　（一）缺乏总体战略的有效指导
　　低碳经济总体战略是低碳经济发展总的路线纲领，包括低碳经济发展目标和发展规划，把握着低碳经济发展的基本方向。图1显示，在我国低碳经济发展政策链状结构当中，低碳发展战略处于链状结构的顶端，其特殊的结构位置决定了低碳总体战略在我国低碳经济发展政策体系中的关键地位。目前我国仍然缺乏发展低碳经济的整体战略思路，更没有发展低碳经济的总体规划、专项规划、相关产业规划等纲领性文件，使得低碳经济基本政策和具体政策只能是相互分割和彼此孤立，缺乏系统性、统一性。“十二五”期间，我国不仅应将发展低碳经济作为“十二五”规划的总体战略，将低碳经济发展目标纳入“十二五”规划指标体系，而且应制定发展低碳经济的总体规划、专项规划和相关产业规划等纲领性文件。
　　（二）政策核心要素没有形成
　　低碳经济发展政策的核心要素主要包括低碳经济文化和低碳经济制度。发展低碳经济的文化与制度借力于其普遍受众与强大渗透功能，便于形成稳固长效的低碳经济发展机制。但是，目前我国整体上还没有形成低碳经济发展文化价值观念，更没有规范低碳经济发展行为的法律法规体系。因此，加快发展低碳经济的文化和制度建设，形成推进低碳经济发展的核心力量，既是我国发展低碳经济的当务之急，又是发展低碳经济的长久之策。
　　（三）缺乏差异化的区域发展政策
　　当前我国低碳经济领域存在着一定程度的“一刀切”现象。如在低碳试点领域，全国各区域纷纷开展低碳经济“试验田”行动，积极探索低碳经济发展道路的同时，各地实施的低碳试点规划和政策雷同度较高，不利于调动各区域的有利因素。在节能减排指标分解方面，没有考虑到不同地区产业的不同特点，导致政策水土不服。如何避免低碳经济区域发展政策的“一刀切”，促进我国各地区低碳经济的差异化发展，成为我国低碳经济发展政策制定者必须考虑的问题。
　　（四）基本政策和具体政策不完善
　　由于缺乏总体战略的有效指导，政策核心要素尚未形成，加上长期受粗放式发展方式、工业化和城市化发展阶段、“富煤、少气、缺油”的能源禀赋条件、有限的低碳技术以及发展路径“锁定效应”等众多制约因素的约束，我国目前的低碳经济发展政策在链状结构的横向层次并不完善：一方面基本政策缺位，另一方面具体政策单一。如我国当前绿色税收政策的缺位，“环境税”等绿色税收还没有纳入到当前的税收政策体系，正在酝酿的绿色税收也仅仅包括“环境税”、“碳税”等单一品种，开征时间表尚未出台。事实上，具体政策是在基本政策划分的功能领域内付诸行动的执行政策，基本政策的缺位必然相应地引起具体政策的单一。
　　（五）相关政策的协同作用受抑制
　　基于政策链范式的我国低碳经济政策的关键是最大化相关政策的协同作用，最小化相关政策的制约作用。但是，目前我国低碳经济发展政策的结构特征仍表现为各项政策相对孤立，政策间缺乏相应的协同促进能力，没有形成一套完善的基本政策和具体政策的链状体系，导致低碳经济发展政策结构断层和功能失衡，抑制了低碳经济政策整体功能的发挥，难以实现“1＋1>2”的政策效果，长此以往必将形成我国低碳经济发展的瓶颈，制约低碳经济的发展，我们必须在此方面寻求尽快突破。
　　四、现阶段优化我国低碳经济政策的建议
　　（一）制定低碳经济的中长期发展战略
    一是尽快制定我国低碳经济中长期发展规划，明确我国低碳经济的发展目标、重点和保障措施。二是将低碳经济纳入我国国民经济和社会发展“十二五”规划，制定低碳经济发展的统计和考核指标体系，对国民经济发展指标进行强制性约束。三是将低碳技术研发纳入国家科技规划和相关科技计划，进行重点资金投入和政策扶持。四是制定重点行业和部门的低碳发展规划，促进能源、交通、信息、电力、建筑和金融服务等低碳领域战略产业的低碳化转型。
　　（二）加快培育政策核心要素
　　1.发展低碳经济文化：加快制定低碳文化政策，通过政策的规范和引导，促进低碳文化的形成、传播和发展，将中华传统之文明承载于现代的低碳文化之中，构建低碳视域下的文化价值观，倡导“节约资源，保护环境”，宣扬低碳出行、低碳消费的生活方式，使得低碳文化深入人心，形成社会合力，引导人们在生活中自觉实践低碳行为。低碳文化政策的优化要“与时俱进”，要大力发展低碳文化产业，制定科学完善的低碳文化产业政策，正确引导低碳文化产业发展。2.完善低碳经济制度：将发展低碳经济上升到国家法制层面，建立完善的低碳经济法律保障体系。结合我国两型社会建设和经济发展方式转变的要求，抓紧研究制定《发展低碳经济指导意见》、《加快推进合同能源管理促进节能服务业发展的意见》等法律法规，引导政府、企业、居民的低碳经济行为方向和方式。完善产权制度，确保低碳技术领域的知识产权，从制度上激励并扶持低碳技术开发。建立基于产权制度的排污权交易市场，完善相关制度的执行机制，加强政府与企业的执行力，保障低碳政策落实到位。
　　（三）增加低碳经济区域政策为基本政策
　　中国地域广阔，地区之间资源禀赋条件和产业基础差异性较大。因此，应针对不同地区制定不同的低碳经济区域政策，培育和布局具有比较优势的低碳产业，注重不同区域低碳领域的分工与合作，并给予倾向性政策。例如东部地区是我国改革开放以来率先发展的地区，对外开放程度高，经济基础雄厚，创新能力较强，但矿产资源贫乏，应重点制定扶持东部地区加快发展低碳产业的优惠政策，加速其向低碳经济转型。中部和西部地区的经济基础相对薄弱，产业对石化类能源依赖性较强，应突出制定促进节能减排、淘汰落后产能的政策，鼓励中西部地区开展低碳经济试点，寻找低碳经济增长点。
　　（四）健全基本政策目标和具体政策内容
　　1.低碳能源政策的主要目标是推动能源结构低碳化转型。政策工具主要包括：新能源政策、能源结构政策、能源高效利用政策、节能减排政策、能源低碳化政策等。政策重点是大力发展核能、风能等清洁能源，加快可再生能源产业发展，逐步优化能源结构，降低石化能源比重，提高现有能源利用效率。2.低碳产业政策的主要目标是加快淘汰落后产能，优化产业结构，推进产业结构的战略性调整和经济发展方式的根本性转变。政策工具主要包括：淘汰落后产能政策、新兴产业政策、产业结构政策、低碳农业政策、低碳工业政策、低碳服务业政策等。政策重点是淘汰落后产能，推动高碳产业低碳化转型，加快能效高、排放少的低碳型产业发展，大力发展服务业，促进农业生态化发展。3.低碳市场政策的主要目标是保障低碳经济领域的公平市场准入，为低碳市场提供财税优惠，培育低碳消费市场，维护低碳市场秩序，引导市场的低碳化转型。政策工具主要包括：市场准入政策、低碳财税政策、生态补偿政策、低碳金融政策、低碳价格政策、碳交易政策等。政策重点是建立低碳经济市场竞争机制，加大财政、税收、信贷和转移支付等对低碳经济市场主体的扶持力度。目前的具体政策设想主要包括：择机开征“环境税”和“碳税”，施行差别税收制度；建立生态补偿机制，由环境生态保护的受益者对生态效益输出地进行经济补偿；对低碳技术和低碳项目给予财政扶持和优惠信贷政策；制定碳交易标准，推动碳券交易和低碳金融业的发展；引入市场竞争机制，完善能源定价机制，保障能源行业健康有序发展；开发碳交易平台，掌握碳排放的定价权，通过市场手段形成碳价，促进低碳经济转型。4.低碳消费政策的主要目标是促使形成文明消费、适度消费、绿色消费的意识，优化低碳消费结构；政策工具主要包括：消费引导政策、消费环境政策、消费需求政策、绿色消费政策、低碳生活政策等。政策重点是引导对低碳产品的消费，培养低碳消费行为，厉行节约，反对浪费。5.低碳技术政策的主要目标是促进低碳技术开发，为国民经济低碳化提供技术支撑。政策工具主要包括：新能源技术政策、节能减排技术政策、碳吸收技术政策、技术合作政策、标准与指标制定政策等。政策重点是发展新型、高效的低碳技术，加快高能效、低排放高新技术对传统高碳产业的技术改，开发.碳捕集和封存技术并开发碳汇潜力，制定碳排放考核标准、碳交易过程中的碳预算和碳分配标准以及地方政府和企业的评价指标体系。6.低碳管理政策的主要目标是通过管理创新，推动低碳经济发展。政策工具主要包括：能源合同政策、低碳考核政策、低碳激励政策、低碳约束政策、低碳试点政策等。政策重点是制定低碳激励、约束、评价和考核政策，推行能源合同管理，积极开展低碳试点。
　　（五）强化政策链各环节的相互配套性
　　低碳经济是一种全新的经济发展模式，是人类面临环境危机所作出的理性调整，也是在错综复杂的国际竞争背景下，争取新一轮经济增长点的利益选择。低碳经济模式涉及经济发展的各个领域、各个环节，具有经济形态的网络性和发展的互动性。因此，促进低碳经济发展的政策体系也必须适应这种新经济模式的内在要求，不仅在纵向政策方面上下衔接、相对完整，而且要在横向政策方面相互协调、相互促进。例如，我们在低碳能源政策中鼓励新能源开发和能源高效利用，那么在产业政策、市场政策、消费政策、技术政策、管理政策和区域政策中就应该有相适应的政策与之协调，这样才能使能源政策发挥最大的效力。

作者：李武军 来源：《中州学刊》2010年第5期