摘  要：文章以论述了绩效审计重大作用和意义，分析了目前绩效审计存在的问题，并提出了相应的对策建议。　　关键词：绩效审计，作用意义，存在问题，对策建议
    一、绩效审计，一个应该引起人们重视的问题
我国的审计，已经走完了20多年的光辉历程。20多年来，应该说各级审计部门较好地完成了自己的历史使命，取得了令人瞩目的成绩。时代在前进，社会在进步。审计工作如何适应时代与社会的要求？笔者认为开展绩效审计，是政府审计发展到新阶段的新要求，是政府行政体制改蕈、政府职能转变、服务质量提高、管理绩效提升的重要举措。因此，绩效审计应该引起人们的高度重视。
　　要营造一个民主、文明的政治环境，就必须开展绩效审计。众所周知，在任何一个国家、任何一种社会，民主都不可能单独存在，它必须与政治、法律、经济、文化等各方面体制相匹配才能存在。应该说一个完备的法律、制度体系才是政治民主和政治文明的基本内容。审计制度是上层建筑中的一大范畴，是社会制度中的一大组成部分。正是这样，它在当今社会的政治经济体制中占有一定的特殊地位。这种特殊地位告诉人们，它既能保证当今社会的政治经济制度的正常运转、健康运转，又能促进当今社会的政治经济制度的建立规范、健全完善。目前，我国正处在社会主义民主政治建设的新时期，显然，它对政府审计提出了新的要求。比如说服务型政府，就是要真正实实在在地为民办好事办实事，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，要做到这一点，它的基本要求就是公共物质资财和人力资源的配置与消耗都必须接受社会公众的监督；又比如政府部门的工作效率之高低、为民服务的责任履行之好坏，越来越多地受到人们的关注。因此，建立完善有效的政府绩效审计制度，有利于广大人民对公共收支的经济性、效率性、效果性进行有效的监督，提高人民参与监督的积极性，从而更好地发扬社会主义民主，推动社会主义民主政治体制的完善和发展。
　　要建设一个廉洁、高效的政府，就必须开展绩效审计。当前，我国政府改革和政府职能转变的主导理念是建设服务型政府。建设服务型政府，就必然要求政府及其行政人员在行政活动中廉洁、高效地为社会和民众提供各种公共服务。否则就是不称职的政府，不合格的政府。实施绩效审计，可以在财务审计的基础上，从政府开支的成本到效益、成本到效果的角度来衡量其物质资源、人力资源配置与消耗的合理性、有效性。然而这些内容直接反映出来的事，正是政府服务质量的优劣，公务员负责程度的高低，各级官员能力与责任匹配的当否，贪污挪用的问题是否存在，铺张浪费的问题是否存在，从而可以从源头上发现和揭露腐败现象，以促进党风和政风的好转，进一步提升政府的服务水平。同时，通过政府绩效审计，能够揭示个别领导、个别部门由于工作不力，从而导致决策上的失误、工作上的盲目、处事上的轻率，以至于出现违背经济社会发展规律，脱离客观实际，造成严重损失浪费的问题。因此，开展绩效审计，能够极大限度地让被审单位牢固树立和落实科学发展观、正确的政绩观，促进廉洁高效的政府行为建设。
　　要建设一个俭朴、责任的部门，就必须开展绩效审计。责任是一种美德，俭朴是一种力量。党中央国务院反复强调要建设责任性政府，要节用裕民。开展绩效审计，是提高财政支出绩效，建设节约型政府、责任性政府，确保国家职能正常发挥的需要。随着社会主义市场经济的建立和发展，在我国资源有限的情况下，尽可能经济有效地使用资源，保证经济效益的又好又快增长，这是摆在我国人民面前的一个重要课题。因此，所有的财政支出，都要精打细算，厉行节约，把有限的资金用在刀刃上，发挥最大的使用效益。当下，对财政支出的绩效进行经常性的监督和检查，有利于监督各部门各单位加强对财政支出的控制，提高财政支出的绩效。这样，我们才能为社会提供更多的公共服务，从而确保国家在经济社会生活中职能的正常发挥。
　　二、绩效审计，一个容易使得人们忽略的问题
　　绩效审计，如前所述，它是一项十分重要的管理制度。在我国，尤其是在地（市）县这两级地方政府，有的刚刚起步，有的还不知所措。要真正建立起中国特色的绩效审计体系，还需要相当一段时期的探索与尝试，这不仅要在整个政府审计界注入绩效审计的理念，深入细致地研究绩效审计的相关问题，还应在全社会大声疾呼，以引起社会各界的重视和关注。当前，在绩效审计的开展方面，所面临的问题很多，主要体现在以下几个方面：
　　1.政府体制跟不上形势。改革开放以来，我国的政府体制改革虽然取得了一定的成绩，但仍然存在一些不容忽视的问题。诸如政府绩效考核机制缺乏科学性，办事效率低下的问题；政府部门的职权交叉，管理效率低下的问题；政务活动的公开透明度不高，社会公信力低下的问题；行政法律法规体系尚未健全，官僚主义、腐败现象时有发生的问题。作为绩效审计主体的政府审计机关，同样也存在缺陷。现行的审计监督体制是行政型模式，审计的委托者、审计者以及被审计者拥有同一的隶属关系和共同的利益，权责关系不明晰；实质上，现行的审计机关是政府自己在使用公共财产的同时，又反过来审自己的一种内部审计。正是这样，一些地方政府领导对审计工作的法制观念淡薄，怕揭露问题过多难以承担责任或影响政绩，因而干预审计机关依法揭露问题，人为地要求审计机关将一些重大违法违规问题删去。也由于审计部门受本级政府领导，经费由地方政府供给，干部的管理在地方，所以审计部门也很难保持自己超然脱俗。这正是制约我国审计部门有效开展绩效审计的一个重要的原因。
　　2.审计观念跟不上步伐。由于法制观念等诸多因素的影响，人们自觉接受审计监督的意识还不强，加之对绩效审计的宣传力度不够，人们对绩效审计的认识更是存在较大的差异性。首先是社会各界，他们的审计观念还较为落后。其次是相当一部分审计人员对绩效审计的认知还存在着局限性，大多数还停留在财务收支审计上。再加之社会上还存在一些不良的风气，审计的社会地位与其所发挥的职能不相称；财政、经济活动透明度不高；法制的不完善导致假账盛行；等等。这些因素无一不影响着绩效审计的发展。
　　3.工作范围跟不上需要。绩效审计，虽然是审计部门近些年来叫得很响、喊得很多的一项创新性的工作，但目前从实际工作的操作层面来看，它却有很多方面跟不上来。至目前为止，国家除制发了几个企业效绩评价方面的标准、规定之外，对其他方面的绩效审计，特别是对于政府公共部门的绩效审计，目前尚没有一个明确的规定，既没有绩效审计方面的指标评价标准，也没有绩效审计方面的准则性的可操作性的指导文件，导致政府绩效审计难以展开。同时从当前的审计实践来看，绩效审计范围相当窄小，远远跟不上审计事业发展的要求。如行政事业单位的经费开支、专项资金，本来这些部门过日子就感紧巴巴的，基本上没有开展绩效审计，也没法开展绩效审计；随着阔有企业改革的深化，现代企业制度的逐步建立和国退民进，企业的绩效已不再是政府审计所关注的重点问题；财政审计，当前人们把主要精力放在真实性和合法性上，拨出去的资金在支出方面只要合规就可以了，至于资金是否用于原定的目标、其效益如何，则基本不去管它了。这样一来，政府审计部门也感到十分为难，有种无处伸开手脚的感觉。
　　4.人员素质跟不上要求。绩效审计与财务收支审计是有区别的审计。绩效审计属于专业性和综合性比较强的审计，其技术与方法更加复杂，其难度与要求更加不同。因此，它对审计人员的素质要求也就更高，现有审计人员的素质还达不到要求，其知识结构、专业素质、工作能力等方面与开展绩效审计还远远不相适应。虽然现有审计人员中的审计师实务知识比较多，但理论基础薄弱，普遍缺乏公共管理、行政法规、财政财务和现代审计技术等方面的专业知识；现有的审计人员对传统审计技术较熟悉，而对现代审计技术较陌生，且综合分析问题的能力不强。高质量的绩效审计还需要审计人员具有较强的评价政府工作绩效的意识，要求审计人员能够深刻地理解政府的工作，并有能运用各种专业知识测定被审组织的业绩，以对其作出深刻而中肯的评价判断。在这些方面，现有的审计人员是无法应对的。现有的审计人员的素质状况已成为制约绩效审计发展的关键因素，将不利于对绩效进行全面、客观、公正的分析评价。
　　三、绩效审计，一个必须告诉人们改进的问题
　　绩效审计，它是政府绩效管理的重要组成部分，是由独立的审计机构或人员，依据有关法规和标准，运用审计程序和方法，对政府及各隶属部门、事业单位经济活动的经济性、效率性、效果性和资金使用效益进行的审计及评价；它是对政府部门事中、事后经济行为的监督评价，能及时发现和反映存在的问题，提出改进建议，以促进政府科学管理、提高绩效的一种独立性的监督活动。从当今社会的发展和当今政府的管理现状来看，绩效审计已经到了非开展不可的程度。正是这样，不能以原有的工作方式和知识结构来思考绩效审计，而应在现有的审计环境、审计条件、审计手段的平台上来研究绩效审计，来构造绩效审计。
　　1.加大宣传力度，给绩效审计以氛围。绩效审计，它即将成为政府审计的主流，这是经济社会发展的客观要求，也是审计机关审计使命之所决定。因此，大力加强政府绩效审计工作的宣传力度，做到较大层面上的人，至少是科以上干部树立绩效审计的观念，了解绩效审计的意义，认识绩效审计的作用，绩效审计才能得到全社会的认可，工作才能顺利开展。绩效审计的宣传可以通过多种形式进行，如召开会议，报告绩效审计；开班办学、辅导绩效审计；利用媒体，宣传绩效审计；等等。通过宣传，形成良好的绩效审计氛围，让绩效审计的科学理念深入人心，让绩效审计的先进事业顺利发展。
　　2.深化体制改革，给绩效审计以阵地。只有加大改革力度，全面建立健全公共财政体制，大力转变政府职能，科学理顺政府关系，优化政府结构，才能真正从根本上解决政府部门人浮于事、效率低下的状况，才能促进社会主义法制经济，才能促进政府审计由纯粹的监督机制向完善的公共财产激励约束机制转变，从而解决当前绩效审计无从下手、无法下手等方面的问题。政府部门的体制改革不仅能促使公共财产效益的提高，而且也会更加重视制约绩效审计发展中的深层次问题，更加注意解决绩效审计发展中的具体问题。科学合理的政府体制，能使政府的效能提高，能产生辉煌的成效，也有益于审计部门对公共受托经济责任履行情况的效益性、效率性的审计。这样，政府绩效审计就会得到全面的重视，得到深入的发展。
　　3.建立完善法规，给绩效审计以武器。法律法规是开展政府绩效审计的关键性的问题，依法审计是审计的基本原则，法律法规是审计人开展审计业务的墓本武器。只有用法律、法规的形式把绩效审计确定下来，审计人员在进行审计时才有法可依。目前，在绩效审计的实践中，还没有摆脱传统习惯和传统定式的制约，大都用传统审计来开展绩效审计，跳不出传统审计的圈子，使得绩效审计缺乏实质性的内容。因此，国家有关部门要认真总结在政府经济责任和专项资金审计中取得的绩效评价方面的经验，结合财务收支审计的审计准则，制定比较系统、操作性比较强的政府绩效审计的相关法规。只有把绩效审计的审计对象、审计目的、审计程序、审计评价等作出法律条例方面的规定，绩效审计才能有效地进行。特别是要建立一套科学可行的指标评价体系，这是审计实践反复证明了的问题。评价一个单位、一个部门、一名领导的公平程度，取决于指标评价体系的科学程度。同时，审计部门也要在绩效审计方面实行严格的审计质量责任制、审计工作稽查制度，以进一步明确绩效审计的要求。有了一些基本性的法律法规和操作层面上的制度，并在日后的实践中不断修订和完善，绩效审计就会开展得有声有色。
　　4.注重业务培训，给绩效审计以骁将。绩效审计是对政府活动的经济性、效率性、效果性的审计，与财务收支审计相比，绩效审计对审计人员自身素质的要求较高。一般来说，做绩效审计的审计人员，除了要有做财务收支审计方面的业务知识外，还必须具有公共管理学、电子计算机、工程学、心理学等多方面的知识，而现有的审计人员中大都缺乏这方面的知识。因此，加强对现有审计人员的培训，优化审计人员的知识结构，提高审计人员的素质，是做好政府绩效审计的前提条件。各级审计机关应对现有审计人员进行强化培训，可以举办各种类型的学习班，强化教育；国家审计署应组织编写绩效审计的教材，通过网络，面向全体审计人员传道授业，以提高审计人员的理论素质和业务水平，增强政府绩效审计方面的能力。审计战线有了这样一批骁将勇士，绩效审计的事业就会兴旺，绩效审计的明天就会辉煌。

作者：岳阳市审计局 谢作文 来源：《经济师》2009年第12期