近几年来，在国家实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度背景下，不少地区开始从农村宅基地、农村建设用地上找出路，进行自然村撤并、村庄整理、集中居住，以整理出的农村宅基地、建设用地，置换为城镇和工业建设用地，以减少农村建设用地为前提增加城镇建设用地。　　针对近年来一些地区开展的“宅基地换城镇房产”的做法，本文以浙江省嘉兴市为案例进行分析。嘉兴市在工业化、城市化过程中面临着工业用地和城市建设用地不足的瓶颈，以及农民建房散乱、农村宅基地闲置等问题。2008年以来，嘉兴市借助浙江省统筹城乡综合配套改革试点地区的机遇，推行以农村宅基地置换城镇房产、土地承包经营权置换社会保障的土地使用制度改革试点工作(嘉兴市简称其为“两分两换”改革试点工作)，并将这一工作作为该市深化城乡综合配套改革的重点与城乡经济社会发展一体化新格局的关键来抓。嘉兴市在该市南湖区七星镇等9个镇进行试点，涉及区域总面积255.3平方公里，3.71万户农户、13.7万人。并提出力争到2012年，全市1/3以上农民实现向城镇和中心村集聚，各种形式流转土地100万亩以上，50%的农田实现规模集约经营的目标。最近，课题组对嘉兴市四个县(市)、四个镇、两个试点村的“两分两换”情况进行了实地调研。基于对嘉兴调研和对全国各地“宅基地换房”的总体分析，本报告提出了几点建议。
　　一、嘉兴市推进“宅基地换房”的做法
　　(一)采取置换、异地集中自建和货币安置三种方式
　　当地政府采取三种方式安置、补偿放弃宅基地的农户。一是补偿农村宅基地置换公寓房。当地政府利用划拨的土地周转指标修建公寓房，在把人均置换面积控制在一定范围内后，将公寓房低价卖给认定的农户。比如嘉善县姚庄镇政府规定，按照人均40平方米标准，以低于成本价600元/平方米的价格把公寓房卖给选择置换的农户，并奖励200元/平方米，对自愿置换的按家庭人口每人奖励1万元。二是补助农户异地集中自建公寓房。政府承担农户集中自建联排复式公寓房的部分费用，比如姚庄镇对户型占地面积符合要求的农户，补助占地面积85平方米的大户6.6万元，75平方米的中户5.8万元，60平方米的小户3.6万元。三是实行货币安置，根据农户原有住房的建设成本，宅基地面积等协商安置价格。在实际操作中，第一、二种方式是主要方式，选择第三种方式的农户非常少，比如南湖区余新镇明星村总户数678户，评估签约的有563户，其中选择异地集中自建的农户占45%，选择置换公寓房安置的占55%，没有农户选择货币安置。
　　(二)政府成立投资公司，融资开展“宅基地换房”工作
　　试点镇政府成立投资公司，构筑融资平台，从银行借入巨额资金，作为“两分两换”各方面工作的先行投入。一是用于宅基地复垦。二是用于农户房屋拆迁。三是用于城镇公寓房、集中安置公寓房建设。四是奖励和补助放弃宅基地的农户。比如，在南湖区余新镇政府的支持下，镇属两家投资公司分别申请银行贷款，其中，余新集镇改造建设有限公司向浙江省农业发展银行嘉兴支行贷款2.4亿元，余新镇渔里投资开发有限公司向中国建设银行嘉兴分行贷款2.6亿元，用于推动“宅基地换房产”工作。嘉兴市已组建了8个建设和投资主体，注册资金8.75亿元，融资达14.1亿元。
　　(三)政府最终以出让新增土地的收益来支付“宅基地换房”的各项支出
　　“农村宅基地置换房产”后，当地政府把新增的土地集中划拨出来，用于房地产、商业地产开发和工业建设用地。通过新增土地的出让收益来支付农村宅基地复垦、新社区开发建设等各项费用。以嘉善县姚庄镇为例，通过“宅基地换房”可新增建设用地3626亩，估计土地出让金将高达到十多亿元，“宅基地换房”的各项支出最终来自土地出让收益。
　　二、“宅基地换房”的背景
　　(一)经济发展导致土地需求急剧增长
　　近年来，嘉兴市经济高速发展，2002～2007年，年经济增长率都超过13%。2007年，嘉兴市实现GDP1585.18亿元，按户籍人口计算，人均GDP达47153元。相应地，在经济增长方式、城市扩张方式尚未根本改变的情况下，嘉兴市土地需求也急剧增长。再加上国家对供地总量的严格控制，嘉兴市土地指标已经非常紧张。嘉兴市南湖区2008年发展二、三产业建设用地共计使用了4000余亩土地，而国家批给的新增建设用地指标仅为800亩。2008年该区约有4/5的新增建设用地来自于内部挖潜——“宅基地换房”。
　　(二)“宅基地换房”可节约农村建设用地
　　嘉兴市是平原水乡，农民大多沿河分散居住，户均宅基地占地1.1亩，宅基地占地面积较大。“宅基地换房”后，联排或单幢独户平均占地控制在0.4亩以内，公寓式安置则在0.3亩以内，户均可节约0.75亩，土地节约明显。“宅基地换房”可以解决农民建房散乱，部分农村宅基地闲置的问题，在一定程度上能盘活农村宅基地，减少农村建设用地数量，节约集约利用土地资源，优化城乡土地、人口和生产力布局，扩展区域经济社会发展空间。
　　(三)土地出让可带来巨额收益
　　以姚庄镇为例，计入农户购买公寓房补助、农户拆迁补助和奖励，政府投资公司支付给公寓房置换农户的人均安置成本约4万元，支付给自建公寓房的人均安置费用约2.5万元。按照标准公寓房和联排式公寓房各占50%计算，政府投资公司支付的安置总成本约为6亿元。姚庄镇新增建设用地3626亩，根据嘉善县2008年公布的姚庄镇基准地价估算(按照商业用地占20%，住宅、工业用地各占40%计算，一级地价格34.6万元/亩，二级地价格25.8万元/亩)，该镇土地出让收益约为9.5亿～12.5亿元，结余收益约3.5亿～6.5亿元，极大地激励了政府“宅基地换房”的热情。
　　三、“宅基地换房”的效果
　　(一)部分农民增加了“财产性”收入
　　南湖区七星镇农民徐志明原有的农村宅基地置换了两套城镇住房和50.56平方米的标准厂房。他说：“原先农村那套老房卖不到5万元，而且如果出让也属非法买卖。城镇的住房有产权证，可以光明正大上市交易，我家仅房产就增值了50多万元。”嘉善县姚庄镇结合实际情况，在“宅基地换房产”试点中，注册成立姚庄镇农民物业股份合作社，8个行政村的经济合作组织以集体股入股。置换到农村新社区内集中居住的农民可以在自愿的基础上入股，根据合作社的经营业绩，取得入股收益。农民、村集体增加了财产性收入。但是，不少农民置换或自建的房子是在集体建设用地上，比如，南湖区余新镇明星村在集体建设用地上自建联排式公寓房的农户占45%，这类房屋农民并没有产权，他们的这种“财产”还不能上市交易，房屋的“财产性”收入也就会大打折扣。
　　(二)腾退出大量农村宅基地，新增了大量城市和工业建设用地
　　据估计，计入农户住宅建筑面积和生产、生活辅助用房建筑面积，嘉兴市农户人均宅基地1.1亩，农村宅基地置换城镇房产或者集中居住之后，可腾出大量土地。比如，嘉兴市南湖区七星镇“宅基地换房产”共涉及农户4011户，宅基地面积4158亩，采取新社区公寓式安置需用地面积1203亩，可新增建设用地2955亩。嘉善县姚庄镇可新增建设用地3626亩。嘉善县2007年房地产新开工面积749亩，姚庄镇新增土地足够嘉善县房地产开发用5年。嘉兴市9个试点镇共有3.71万户农户、以户均“节约”土地0.75亩计算，可新增土地27825亩。嘉兴市2007年房地产新开工面积为7830亩，新增的土地足够嘉兴市房地产开发用3年。
　　(三)促进了新农村建设
　　嘉兴市农村居住布局呈松、散、乱形态，基础设施建设分摊成本高且全面覆盖农村居民难度大，公共服务也很难提供到位。“宅基地换房”推进了农村集中居住，推动了城市基础设施向农村延伸、城市社会事业向农村覆盖，改善了农村生产生活条件和生态环境质量，促进了农村新社区建设。据嘉兴市农办介绍，前几年推进新农村建设中一些钱花得很冤枉，投资近千万元给一些分散的自然村修桥修路，过两年村里人都搬到城镇居住了，桥、路也就荒废了；政府投资给农村村庄修建的花坛、广场等设施，因为村里人少，没人维护，变得杂草丛生，破败不堪。并且，由于农民分散、沿河而居，自来水、燃气等管道设施铺设、维修等成本非常高，自来水、燃气价格也就很高，农民用不起，浪费了铺设设备设施的钱。而通过“宅基地换房”，农村居民集中建房，节约了大量建设资金，有线电视、宽带网、自来水、燃气、通信等基础设施和教育、文化、卫生、体育等等公共服务就很容易跟上来。
　　四、各地“宅基地换房”普遍存在的问题
　　“宅基地换房”成为一些地区推进城乡一体化的普遍做法，根据对嘉兴的调研和对其他地区的了解分析，普遍存在的问题是：
　　(一)农民的宅基地用益物权(《物权法》把宅基地使用权归类为用益物权，赋予了农民的宅基地使用权为排他性的用益物权。物权法117、118条分别规定“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。”“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益。”这里，宅基地的所有权人即为集体，宅基地的用益物权人即为农民)受到侵犯
　　农民对集体所有的宅基地依法享有占有、使用和收益的用益物权，并且这种权利具有排他性，是农民自己的，而不是集体的、更不是政府的。但是，在“宅基地换房”的过程中，一些集体和地方政府往往以集体享有宅基地的所有权为名，劝说农民交出宅基地使用权，置农民宅基地用益物权于不顾。农民交出宅基地也就自然丧失了宅基地的占有和使用权。农民的宅基地转变为建设用地后，产生了巨额收益，这个收益农民也很难分享，宅基地的收益权也没有保障。此外，部分地方政府通过推动农户放弃宅基地、农民进城，同时还剥离了农民与农村其他集体建设用地的关系。
　　(二)农民庭院收入减少，上楼生活费用增加
　　农民购买了城镇公寓房，或者集中安置之后，换了新房子，对生产收入和生活成本产生较大影响。一方面，农民的庭院经济收入少了。在农村，农民的宅基地和房屋不仅是生活场所，也是生产场所，农民可以利用庭院养殖家禽家畜、种瓜种菜，这些产品可卖可吃，为生活提供补贴。而农民一旦进城上楼，这些来源就都没有了，收入也就少了。另一方面，农民上楼后，物业管理费、水费、燃气费、电费、垃圾处理费等都增加了，用农民的话说就是“上次厕所都要花点水费”。
　　(三)不利于耕地质量保护
　　农户原来的住宅建设用地、生产生活辅助用地等复垦成耕地之后，质量较低，短期内根本达不到耕地的质量要求。而工业和住宅建设用地又往往会占用良田。就算实现了数量上的土地占补平衡，但耕地质量总体上降低了。部分复垦后的耕地农田基本条件较差、缺乏灌溉设施、耕作不便，容易出现抛荒现象，总体上难以平衡耕地生产能力。
　　五、几点建议
　　针对各地“宅基地换房”中存在的苗头性、倾向性问题，提出几点建议。
　　(一)“宅基地换房产”的实质是低成本占用农民宅基地，应审慎推行
　　在“宅基地换房”过程中，地方政府把农民宅基地集中起来，划出一小块作为失去宅基地农民的安置用地，另外一大块作为建设用地出让，进入城市土地市场，这实际上就是地方政府低成本占用农民宅基地，获取大量城市和工业建设用地，赚取巨额土地出让收益的过程。应审慎推行“宅基地换房产”做法，充分考虑、全面确保农民宅基地各项权益。
　　(二)保障农民排他性的宅基地用益物权
　　第一，进一步明确农民的宅基地用益物权，并做好宣传工作。目前，《物权法》已经开始实施两年多了。对于物权法中农民宅基地用益物权的条款应该得到进一步明确和细化，用更为简洁、直白、通俗易懂的语言把宅基地用益物权这一法律专业术语进行解释和说明。尤其要明确农民对宅基地“占有、使用和收益”的权利，以及这一权利的排他性。
　　第二，探索亿万农民进城过程中宅基地用益物权的利益实现机制和保护机制，实现宅基地用益物权的财产化。未来数十年，我国将有亿万农民进城，这是不可逆转的经济社会规律。这些农民既有因工作性质转变而自愿进城的，也有因城市扩展、工业用地搞拆迁而被迫进城的。对这两类涉及宅基地变动的进城农民，都应当尽早考虑他们宅基地用益物权的利益实现机制，切实保护他们的宅基地用益物权。实现和保护宅基地用益物权的最好方式就是将其财产化，将宅基地作为农民的一种重要财产。对于自愿进城的农民(这里主要指在城市有稳定、正当职业，有居所的进城农民，或者随子女迁入城市、不再愿意保留宅基地和房屋的老年农民)，应该探索帮助他们退出宅基地的途径，建立宅基地用益物权的财产化实现机制，探索建立农村宅基地用益物权的交易市场和交易机制。另外，对于城市化、工业化进程中被迫让出宅基地的农民，不能仅补偿其房屋损失，还应当补偿其宅基地权益损失。严格来说，农户拥有“宅基地换房”中政府节约出来的宅基地的用益物权。要赋予农民参与宅基地收益分配的权力，在农民、集体、国家之间建立合理的收益分配机制，探索建立民主协商机制，建立有效监督机制，做到收益分配透明。地方政府应根据“节约”的农村宅基地面积，给农户、村集体分配适当比例的股份，让农民和集体取得持续收益。
　　(三)加强耕地质量保护
　　在推行“宅基地换房”中，要严禁用复垦后的劣等地等量换优等地，严格实行国家补充耕地数量质量按等级折算办法，落实最严格的耕地保护制度。

作者：农村经济研究部　　张云华 伍振军(中国人民大学)执笔 来源：国研视点