党的十六大以来，党和同家把“三农”工作视为重中之重，连续颁发了6个指导农业农村工作的一号文件，重视程度前所未有。可是农业增产、农民增收缓慢，贫富差距尤其是城乡居民收入差距不断扩大，一些人由此不断质疑改革开放的伟大成就。毫无疑问，要下大力气推进科学发展观统领下的统筹城乡发展，让农民快些富裕起来，培养中国经济强大内需，使国家现代化建设拥有更多的回旋余地。 　　一、现阶段我国城乡二元结构的主要特点
　　我国作为一个发展中国家，长期存在的城乡二元结构，严重制约着经济社会的健康发展，影响着城乡关系的和谐与协调。
　　1，城乡二元结构由来已久。新中国成立后的一个时期，我同城乡二元结构进一步加剧。当时我国为了优先发展重工业、降低发展重工业成本，南政府统一调配资源，并由此形成一整套包括统购统销、人民公社、户籍制度在内的城乡隔离的二元经济体制。实行市场经济体制以后，城市的主体地位进一步加强，利用农村土地征占、粮食价格、农民工低工资等形成的巨大“剪刀差”继续积累城市资本。党的十六届三中全会第一次明确提出建立有利于逐步改变城乡二元结构的体制，城乡二元体制改革从此被正式提上国家日程。
　　2，城乡差别不断扩大。我国城乡二元结构突出表现为：(1)城乡收入差距过大。农村居民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入之比，从1949年的1:2，27到1978年的1:2.56再到2008年的1:3.31，近几年虽然差距幅度在收窄，但差距仍然在继续托大。收入决定消费，城乡收入差距扩大导致城乡居民生活消费差距扩大。(2)城乡社会发展差距过大。突出表现在二三个方面：一是城乡教育差距；二是城乡卫生差距；三是社会保障差距，是城乡社会差距中最大的。(3)城乡基础设施差距过大。长期以来，国家大量财政资金集中投放于城市，而在农村由于农民无力投入，导致农村的公共品投资严重不足。
　　3，城乡二元结构根深蒂固。改革开放后，计划经济对城乡二元结构的影响有所减弱，但在一些方面影响还很大。一是户籍制度继续存在，由它派生出来的就业制度、住房制度、医疗制度、教育制度等也在一定程度上导致了二元结构的固化。二是行政控制手段使城乡二元结构得到保护。三是城乡思想观念差距使城乡二元结构有了存在空间。
　　4，城乡二元结构影响深刻。长期的城乡二元结构，对我国的影响是巨大的，主要表现以下几方面：一是城乡二元结构严重制约工业化和城市化进程。二是城乡二元结构扭曲了产业结构和就业结构。由于城乡隔离，农村劳动力的进城通道被制度人为地堵塞，使得农业在产值比例不断减少的同时，务农劳动力人数居高不下。而作为国民经济主体的工业在产值不断提高的同时，只吸纳了有限的劳动力。城市化长期处于较低的水平，滞后于工业化进程。三是农业生产要素流失严重。主要表现在：土地利益在非农化过程中形成了巨大的“剪刀差”却流向城市；农村资金严重不足且外流严重；农村优质劳动力大量外流，直接削弱了流出地经济社会发展的力量。
　　二、我国城乡二元结构存在和扩大的原因分析
　　改革开放以来，城乡二元经济受到城乡之间资本、技术、劳动力等生产要素流动日益频繁的冲击，已渐趋松动。但由于二元结构的历史惯性和我们的城市偏好政策，使得二元结构有进一步固化的趋势。
　　1市场传导机制扩大了城乡差别。随着我国城乡关系进入“工业反哺农业、城市支持农村”的阶段，农业和农村发展将与工业化、城市化、市场化和全球化的趋势紧密相连。从市场经济发展看，农业份额下降是不以人的意志为转移的客观规律，这是理解“三农”问题的核心。市场经济是效率最大化的经济，它追求的是高回报率。农业是弱势产业，不管从哪个角度来讲，农业都是一个不可能提供积累的行业。纵观其他国家，没有哪个是依靠农业得到快速发展的。所以从经济最大化角度来讲，发展市场经济提升国力是国家选择，农业作为弱势产业就更加弱势了。
　　2，城市偏好政策长期积累放大了城乡差别。长期以来，我国经济社会发展的各种资源都偏向城市。改革开放前有这样两个长期被引用的原因：一个是，城市是经济政治中心，确保城市优先发展可以带动农村经济社会发展；另一个是，城市经济在国家战略地位比较高。在计划经济体制下，国家财富与福利的分配采用等级严格的单位形式，优先确保城市。改革开放30年，各种发展资源偏好城市的趋向并没有很大变化。这里也有这样两个原因：一个是，只有城市发展了，才能有工业化的进展，偏好城市就是投资中国工业化：另一个是，城市经济是有效率的经济，偏好城市发展有利于国家整体福利的提高，这样才能有条件解决“三农”问题。这种状况在党的十六大以后有所改变，中央提出了统筹城乡发展的战略思想，并指出我国总体上已进入“工业反哺农业、城市支持农村”的阶段，并规定财政增长70%用于农村，加速城乡一体化发展。但我们也看到，城市支持农村政策，在经济平稳时期发展比较好，在经济有波动时，执行就会有弹性。
　　3，干部政绩导向扩大城乡差别。以往很多干部的政绩观存在着片面的思想：把发展等同于增长，把以经济为中心片面理解为“以GDP”为中心，把发展才是硬道理理解成“增长才是硬道理”。由此，一些地方出现“经营城市”风潮、扩大城市地盘风潮、开发区建设风潮等一些“大发展”的局面。一些人不惜以牺牲农村的发展、农民的利益为代价，追求“大变化、快变化”，使得各种农业生产要素以行政手段强行向城市集中，严重损害农村的发展、农民的利益。
　　三、应对和解决城乡二元结构矛盾问题的政策措施
　　各地近年来的实践表明，粮补政策对确保粮食生产稳定具有直接、明显的作用。我们通过调研发现，我国粮补政策还可加以完善。
　　(一)完善商品粮直补政策
　　其一，种粮直补依据应改为以农民交售的商品粮多少进行补贴。我国现行粮食直补是以实际种粮面积进行补贴，这种方式的好处是易于操作。但来自粮食主产区的情况表明，这种方式实际上没有发挥对“种地人”的特惠政策，而是对全体农民的普惠政策，对增加种粮产量激励明显不足。应把按实际种粮面积改为以农民交售的商品粮多少进行补贴，激励种粮农民多产粮，多卖粮。如此，在粮食供求关系紧张时，能起到激励农民多出售商品粮、促进粮食供求平衡的作用。
　　其二，完善财政补贴制度，提高补贴标准。建议把直补资金纳入各级政府财政支出预算，建立专项粮食直补基金，形成制度化的直补机制。只有当农民预期得到的报酬与个人收入相比有较大的提高。粮食直补才能起到激励作用。当前，应尽快推出提高粮食补贴标准的相关政策。鉴于目前农民种粮补贴偏低的状况，应根据国家财政收入增加情况，逐年提高补贴标准，增加财政用于粮食直补的总量。
　　其三，粮食主产区的粮食直补资金由中央财政、主销区全额补贴。建立粮食主产区的利益补偿机制，激励粮食主产区发展粮食生产，确保粮食调出省不吃亏。建议取消对粮食主产区筹集粮食补贴配套资金的政策要求，由中央财政、主销区全额补贴。主销区上缴资金额度以他们全国性财政收入、涉粮消费企业消费量、居民粮食消费量三者核定比例进行筹集，主销区所筹集资金上缴中央财政，再转补给粮食主产区。
　　其四，适时提高粮食最低收购价格。农民普遍的呼声就是希望粮食收购价格上涨的幅度不低于农用生产资料价格上涨的幅度，使种植的粮食能卖个好价格。粮食最低收购价政策对于支撑和稳定粮价起到重要作用。因此，应继续实施重点粮食品种的最低收购政策，重点粮食品种的最低收购价要建立在对粮食供求关系准确判断的基础上，并适时动用储备粮调节供求关系，使市场价格稳定在最低收购价之上。
　　其五，加大对粮食主产区的投入力度。抓紧实施国家粮食工程战略，加强对粮食主产区粮食产业建设项目的扶持力度，集中投入，打造一批以县为单位的粮食核心产区。针对粮食生产风险大的特点，国家可以优先支持一批粮食核心产区建立作物生产保险。另外，科技投入现在已是提高粮食产量的决定因素，要进一步完善我国良种繁育的政策支持体系，加快良种的推广应用。
　　(二)关于发行特别国债和设立基金的政策建议
　　“三农”问题的解决需要一个历史发展的过程，但对于历史欠账多的农村基础设施和农村公共服务，则需要下大决心解决。在这个问题上应当有办奥运那样的决心，发挥社会主义制度能够集中力量办大事的优势。这几年中央财政与地方财政大多采用与农业发展银行等金融机构捆绑的方式发行了一些债券，筹集资金投向农村，但由于规模小，解决问题的力度不大。为此，我们建议：
　　其一，面向国内外发行“中国三农特别国债”。这是以国家信用为基础，以筹集新农村建设资金为目标，由中央政府发行的一种政府债券。发行国债可信度高，能够有效地筹集资金。“中国三农特别国债”除了大陆发行，也要面向港、澳及国外一些国家发行。要把“中国三农特别国债”设计成最有吸引力的国债，使购买国债的过程成为对中国发展和崛起的认同，使这种国债成为投资最安全、收益高的金融产品。
　　其二，国债资金投资对象是农村公共产品。当前，由于政府间财权和事权划分不清楚，投入方向往往得不到保证。对于中央政府应当承担的农村基础设施建设、公共服务职责，应把握其层次性和受益范围，合理界定中央政府的责任。“中国三农特别国债”要安排到农民最急需、受益面广、公共性强的农村公共产品服务方面。如解决农民医疗的初级保障、农业生产急需的基础设施等。
　　其三，国债发行规模和归款方式。初步概算发行额度4万亿元人民币，其中2万亿元为解决农民医疗的初级保障专项用款。国债分两期发行，期限10年。到期后由用款人归还40%，省级财政归还20%，中央财政承担40%。“三农”建设是一个庞大的系统工程，需要财政投入的地方很多，“中国三农特别国债”只能在一些重要领域起到杠杆的作用，最后的完成还需农村市场化的推进。
　　其四，设立“国家农业投资基金”。这是以“三农”作为投资对象的基金，用来支持农业开发、农村基础设施建设、农业产业结构调整、农产品进出口等方面。应通过广泛吸收企事业单位、社会法人、公众闲散资金来募集资金，通过资本市场、产权交易市场，使投资基金在流动过程中获得发展，以服务“三农”。
　　(三)关于推进农村产权制度改革的政策建议
　　在未来十几年里，农村土地资本的分配方式与分配格局在很大程度上将左右城乡统筹的进程。根据我们的初步测算，农地转为非农用地的这部分资本化的土地资源如果分配和使用得当，能够支付消除城乡二元结构所需的运作成本。从这个意义上讲，农村土地制度改革将在深化农村改革、统筹城乡发展的大战略中处于关键性的位置。我们建议：
　　其一，最大限度地放开农村土地，完善土地流转政策。允许承包经营权进行抵押，将极大地提高农村土地的价值。当前和今后一个时期内，要保障农民对土地有更加充分的权利，改革应当更彻底一些。首先，改革土地征占用办法。严格界定公益性和非公益性用地界限，在不断缩小公益性征地范围的同时，公益性征地也要按市场价格补偿农民。其次，进一步完善土地流转政策。按照依法自愿有偿原则，既要允许也应鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。同时，在完善荒地、林地使用权抵押制度的基础上，还要大胆探索耕地、草地承包经营权的抵押办法
　　其二，激活农民宅基地的市场价值，使其成为农村的“房地产”。当前城市化进程中，城市建设土地紧缺和农村宅基地闲置并存，农民宅基地的闲置，导致农民在参与城市化进程中收入结构中的财产性收入匮乏。城乡居民收入差距日益拉大的一个重要根源，是城市居民拥有各种财产性收入，而农民缺乏必要的财产性收益。在打破城乡二元体制的过程中，允许农民宅基地流转、转让、抵押的条件已经成熟，要将城市房屋管理制度和相关政策向农村延伸。使农民宅基地取得法律意义上的产权认可。
　　(四)关于本地城市化及就近就地解决非农化的建议
　　当前，我国进入大中城市务工的农民已经达8500万左右，但他们只有少部分人能在大中城市长期工作下来。这固然有城乡二元结构的社会管理体制的原因，更主要的是大中城市日益高昂的生活成本使他们承担不起，最终大部分要回到原住地。实践证明，县域经济发展好的地方，农民收入增长就快，农村面貌改变就快，城乡差距缩小就快。从广东、浙江、江苏、福建等地的情况来看，由于县域经济比较发达。绝大多数农民能够实现就近就地转入非农产业。因此，我们建议：
　　其一，经济资源和重心适当“下移”，为发展县域经济创造条件。资源过度集中到大中城市，不仅明显制约了县域经济的发展，对城市发展的促进作用也越来越小，并在不少城市产生了严重的重复建设和资源浪费现象。要加强城乡发展统筹，将适宜在县域进行的经济活动安排在县域。要改变固定资产投资、信贷、项目安排等过度向城市集中的格局，促使资金、人才和项目适当向县域倾斜，使经济资源和重心适当“下移”，为壮大县域经济提供必要的条件，为农民就近就地转变身份创造条件。为促进欠发达地区县域经济发展，还要通过西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部崛起等发展战略，使资源配置适度“内转”，这是方便农民实现就近就地转移的关键。
　　其二，合理规划和布局，发展不同规模的小城市。改革开放以来，我同城市化进程有所加快，虽然对城市化发展有过几种不同的提法，但我们认为在县域积极发展不同规模的小城市这一设计，是能够站住脚的，它符合中国的实际，对于解决工农、城乡发展问题，具有战略回旋余地。积极发展不同规模的小城市，一方面可以避免出现类似发展中国家的“大城市病”，另一方面也是由经济发展水平不高所决定的。南于我国同情的限制，农村剩余劳动力如果不转入非农领域，就不能提高收入；但如果完全转向大中城市，我们又不具备这个条件。从中国特色发展实践看，我们认为使农村剩余劳动力就近就地转入非农领域，实际上是国家城市化进程的另一个重要方面，其载体就是不同规模的小城市。要依照区位、产业的优势，重点发展一些小城市，以分流农村人口，缓解大城市的压力。
　　其三，推进“以县城为中心的城市化”，把县城做大做强。当前在工业化和城镇化快速推进的新形势下，应该以县城为依托，把县城建设成为县域经济的龙头和农村城镇化的经济中心。县城是县域工业化、城镇化的主要载体，是农村城镇化最有发展潜力的区位。“以县城为中心的城市化”，有利于城市的合理布局，突破城镇建设和就业安排的资金限制，实现农村剩余劳动力的就地就近转移以及工业生产和农业生产的紧密联系。为此，要合理布局，根据不同情况建设不同规模的小城市：在100万人口以上的大县，把城关镇发展为30—50万人的中等城市；在50—100万人的中等县，以城关镇为依托建立20—30万人的中小城市：50万以下人口的县，也应当把城关镇建设成为15万左右人口的小城市。
　　其四，加强三元经济规律研究，为向一元结构过渡创造条件。改革开放以来，我国乡镇企业异军突起，农村剩余劳动力实现了就地就近转移，使中国农民直接进入工业化流程，逐渐生成农村工业部门，成为促使二元经济结构发生历史性变革的新选择。以乡镇企业为代表的中国农村工业部门，既不同于现代工业部门，又有别于传统农业部门，成为介于两者之间的新兴部门，从而打破了中国二元经济结构的原有凝固状态，使周民经济呈现出传统农业、乡村工业和现代工业三大系统并存的三元结构的新局面。三元化道路极大地改变了农村产业结构，使非农业产值超过了农业，使劳动力就业结构产生了重大变化，打通了农村剩余劳动力向工业转移的通道。同时，还促进了城镇的发展，促进农村人口向城镇集聚，改变了农村居民的居住方式。由二元结构转换为三元结构，并不意味着距离国民经济一元结构的道路更漫长，而是使之在中国现有条件下成为可能与现实。三元结构局面较为长期存在是出于现实的需要，最终还要转变为一元结构。因此，在三元结构发展过程中，要加强三元经济规律研究，为向一元结构过渡创造条件。
　　(课题组成员：包克辛(中国储备粮管理总公司总经理、党组书记)；符兴(海南省人大常委会副主任、省总工会主席)；云峰(内蒙古自治区政协副主席)；张传林(山东省政协副主席、省委统战部部长)；刘立军(甘肃省委常委、统战部部长)；张田欣(云南省委常委、宣传部部长)；执笔人：张效廉(哈尔滨市市长))

作者：课题组 来源：张颖春 《中国党政干部论坛》2009年第12期