引 言　　所谓农地制度，即农村土地制度的简称，是指一定社会经济条件下，因农村集体土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称，包括土地所有制度、土地使用制度、土地规划制度、土地保护制度、土地征用制度、土地税收制度和土地管理制度等。我国现行的以“农民集体所有、家庭承包经营”为主要特征的农地制度，源于20世纪80年代初期的农村改革。该制度赋予农民生产经营自主权，减少了不必要的劳动监督和生产组织等管理成本，调动了农民的生产积极性和创造性，促进了农业生产的迅猛发展，在我国农业现代化进程中发挥了重要的历史作用。然而，随着改革的不断深入、农村市场经济的发展和城镇化的推进，现行农地制度自身的不足与缺陷逐渐显现，成为当前农村土地纠纷大量存在的一个重要原因。本文试从行政审判得出的法治启示，系统分析现行农地制度存在的问题及其产生原因，结合国情提出我国农地制度的改革建议，旨在推动我国农村经济发展、维护农村秩序稳定。
　　海南土地行政案件的特点及其法治启示
　　2006至2008年，海南法院系统共受理一、二审土地行政案件1 708件，审结1 679件，结案率98.3%。土地行政案件司法分类统计情况表明，海南的土地行政案件有以下几个特点。
　　1.数量多，占行政案件比重大。近3年海南土地行政管理纠纷占行政案件的比重均在40%以上，是比重最大的行政案件类型。如2006年全省受理土地行政案件574件，占当年行政案件数的49.44%；2007年受理562件，占47.91%；2008年受理572件，占42.25%。就省高院本级来讲，土地行政案件所占比重更是高达70%以上。
　　2.涉农地行政案件比例大，占土地行政案件的一半以上。全省法院2006至2008年受理涉农地行政案件1 109件，占同期土地行政案件的64.9%，行政案件数的30.1%。省高院2008年受理涉农地行政案件107件，占高院当年土地行政案件数的61.5%，行政案件数的53.2%。
　　3.行政机关败诉率高。如省高院2006至2008年二审审结土地行政案件485件，其中判决行政机关败诉198件，败诉率为40.8%，而同期高院审结的其他行政案件的行政机关败诉率仅为29%。上述行政机关败诉的土地行政案件中，涉及农地纠纷的最多，为104件，占比达52.5%。就全省法院来看，情况亦是如此，近3年审结涉农地行政案件1 095件，判决行政机关败诉398件，败诉率36.3%。
　　4.纠纷类型相对集中。主要体现为土地颁证、土地确权、土地征收、无偿或有偿收地等纠纷类型，其中土地颁证和土地确权案件数量最多，二者合计占土地行政案件的比重一般达80%以上。
　　5.申诉率高，实现案结事了的目标难度大。从高院受理的行政申诉案件看，绝大部分为土地行政管理纠纷，申诉人一般为行政管理相对人。如2006至2008年高院审结的行政案件中，当事人提出申诉的有151件，其中土地行政案件126件，占83.4%，相比于同期高院审结的485件土地行政案件，申诉率达26%。这里面，又有超过一半是因农地确权、颁证、征收而引起的行政纠纷。虽然上述申诉案件至今无一件进入再审，但一定程度上反映了土地行政案件尤其是涉农地行政案件当事人争议大、处理难度大的现状。
　　从上述特点分析可以得出结论，当前涉农地行政纠纷大量存在，行政机关败诉率高，当事人争议大，服判息诉率低，难以真正实现案结事了。由此带来的法治启示是：一方面，大量的涉农地行政纠纷会影响政府在人民群众心目中的威信，降低行政机关的公信力，甚至会激化官民矛盾，引发更大的争端，影响社会的和谐与稳定；另一方面，由于地方政府的压力，出于服务大局、促进地方经济发展的考虑，在个别案件上可能会出现法院依法审判与服务大局的矛盾，导致公众对司法公信产生质疑，动摇公众对法治的信仰和信心。
　　涉农地行政案件法治不彰的制度原因
　　当前海南涉农地行政纠纷的现状，有其特殊的历史背景和社会成因：一是建省前海南属于边远地区，人少地多，1953年土改时只改耕地未改山地，加上1962年“四固定”时工作不规范不彻底，造成很多土地档案资料不完整，权属不清晰；二是海南建省晚，土地行政执法滞后，确权不规范，随意性大；三是海南有100多个农场，多年来农场与周边的社队分分合合，土地权属错综复杂，极易引发纠纷；四是近年来海南经济高速发展，加上农业税的取消和各种惠农政策的出台，使农业得到了很大发展，土地急剧升值，农民对土地有了新的认识和期许，维权意识日益增强，由此土地行政纠纷大幅上升。但从深层次的原因分析，却是农村土地所有权主体多元化、行权主体缺位、土地征收制度不合理等制度原因造成的，因此，应当归结为现行农地制度设计上的缺陷是导致涉农地行政纠纷大量产生的根本原因。
　　（一）我国农地制度的历史变革及现行制度框架
　　新中国建立前后，我国通过土地改革运动，废除了封建土地所有制，实行农民的土地私有制，做到了“耕者有其田”。到1952年底，土地改革运动在全国范围内基本完成。
　　土改后，我国开始走农民合作化的道路，实行农民私有、集体统一经营使用的土地制度。先是劳动互助组的形式，1953年起大规模地发展成初级农业生产合作社，即在承认土地私有制的前提下，农民自愿以土地、农具等生产资料入股，集体劳动、统一经营，按劳动和土地等生产要素分配。
　　1956年，在初级社的基础上发展高级社，实行集体统一所有、统一经营的土地制度。农民私有的土地和牧畜、大型农具等生产资料转为合作社集体所有，中国几千年来的土地私有制由此颠覆，正式建立起农村土地集体所有制。1958年进入人民公社化阶段后，生产资料、生活资料和自然资源全部由公社统一计划、统一经营、统一核算、统一分配，通过“一平二调”，突出人民公社“一大二公”的特点。这种政社合一、提前进入共产主义的制度安排，脱离了当时农村生产力发展和农村土地关系和经济关系的客观现实，挫伤了农民的生产积极性，抑制了生产率的提高，对我国农村经济发展产生了消极影响。这时期确立的“三级所有，队为基础”的农地制度，使得公社可以一级　所有者和政权组织的名义无偿征用生产队的土地、山林等，模糊不清的土地产权、不健全的管理制度和不完善的权责利关系等隐患从此埋下，至今仍消除不去。
　　1978年随着党的十一届三中全会的召开，改革开放从农村破题，开始实行家庭联产承包责任制，土地所有权归集体，农户承包之后获得经营权和收益权。该制度安排吸取了人民公社化的教训，既坚持土地生产资料的公有制，又通过生产资料的紧密结合，赋予了农民生产经营自主权，极大地调动了农民生产积极性，促进了农业生产的迅猛发展。
　　此后，随着我国农村经济发展和改革的不断深入，中央在坚持“农民集体所有，家庭承包经营”的农地制度框架下，适时出台一些农村土地政策进行微调。《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》陆续颁布后，确立了我国现行的农地制度。其主要内容为：农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；集体所有的主体，可以是乡（镇）集体、村集体、村小组集体，由乡（镇）集体经济组织、村集体经济组织（或村民委员会）、村内集体经济组织（或村民小组）经营、管理；农民集体所有的土地实行家庭承包经营，承包经营权可以依法流转；农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；国家实行严格的耕地保护制度和土地用途管理制度；国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收征用。
　　（二）现行农地制度存在的缺陷
　　虽然我国现行以“农民集体所有，家庭承包经营”为主要特征的农地制度在改革开放后曾为我国农业的生产发展作出了巨大贡献，但应当看到，21世纪中国广大农村面临的主要问题已不再是温饱问题，而是如何缩小城乡差距、实现农村全面小康的问题。随着社会主义市场经济的发展和城镇化的推进，现行农地制度存在的一些弊端逐渐显露。
　　一是农地所有权主体多元化，关系不明，权责不清。人民公社化时期政社合一体制下实行的“一平二调”，以及频繁的行政计划调整和社办企业变动，使得我国至今农地所有权主体仍保留三种形式：乡（镇）农民集体、村农民集体和村内农民集体；代表集体行使农地所有权相应的也有三种形式：乡（镇）集体经济组织、村集体经济组织（或村民委员会）和村内集体经济组织（或村民小组）。这种多元化主体的制度设计，其缺陷是显而易见的：（1）何谓“集体经济组织”，法律并无明确规定，概念过于模糊，既容易引发多元主体之间的权利之争，又容易导致真正的所有权主体缺位；(2)乡(镇)、村、村民小组三级“农民集体”组织上存在隶属关系，容易导致土地所有权事实上的不平等、不独立；（3）作为集体土地经营管理者的乡（镇）集体经济组织、村集体经济组织（或村民委员会）、组集体经济组织（或村民小组），既是一个经济组织，负责管理农村土地，又被视为地方政府在农村基层的延伸，兼具行政管理色彩，又要成为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，这是典型的“农村版政企不分”，导致集体土地的经营管理者自身角色混乱，难以承担土地所有权主体应行使的职能。正是由于上述制度缺陷，引发了大量的涉农土地纠纷；同时，造成农民集体作为名义上的所有者难以充分行使土地的所有权，农民集体的土地权益长期以来受到多方侵蚀，表现为：一些国家部门和地方政府经常假“公共利益”之名凭借行政力量，从集体土地的经营管理者手中取得农地的使用权、收益权和处分权；一些农村干部利用集体土地发包权为自己谋取私利，侵害农民的土地权益，集体所有制关系被极度扭曲，等等。正所谓“村委会主任（村长）即集体所有，地方政府即国家所有，企业老板搞定地方政府首长和村委会主任（村长）就能合法占有集体土地。
　　二是土地承包经营权不稳定，不利于地力培育。《农村土地承包法》在规定农村土地30年承包期政策的同时，明确规定“赋予农民长期而有保障的土地使用权”。此后，中央又连续两年对农村土地承包政策进行了强调和重申，形成了农村土地“增人不增地，减人不减地”的基本政策。但在很多地区，根据人口增减变化进行频繁的土地调整已司空见惯，不稳定的土地使用权加上高频率的土地再分配，使许多农民对土地承包经营权缺乏安全感，从而导致农民土地经营行为的短期化，不利于土地的可持续利用和地力培育。
　　三是土地流转艰难，不利于土地的适度规模经营。现阶段我国缺乏规范的农用地流转市场，农用地流转制度不完善，流转价格不合理，且受到较多的限制，不利于促进土地适度规模经营的形成。我国农村外出的劳动力，为留退路都要求保留土地承包权，而且部分劳动力随时可能重新回流农村，因此农户之间土地承包经营权的转包、转让多是自发的、短期的和季节性的，大多是私下达成协议，且两者之间多数有亲缘关系。从而形成了目前农村土地流转存在不稳定性和效率低的现象，阻碍了土地的适度规模经营。
　　四是现行农地征收制度不利于保护农民权益。主要表现在：“公共利益”在法律界定上模糊，操作中征地范围往往过宽，超出了公共利益需要的范围；征地补偿费用普遍较低，补偿标准既没有考虑被征地的区位差异，也没有考虑土地用途转换后的增值，损害了被征地农民的合法权益；安置办法单一，难以解决被征地农民的长远生计；征地程序不合理，侵害了被征地农民的知情权、参与权和申诉权。这种征地的低成本和高收益之间的巨大利差，使得政府垄断了整个土地一级市场，也给少数政府官员留下了权力寻租的空间，大量农村集体土地单向地流向国家，形成了利益分配的扭曲，导致许多土地征收征用纠纷。
　　五是强化了农民的私有观念。尽管在理论和制度上农地归集体经济组织所有，但由于所有权主体模糊和缺位，管理机制缺失，以至农民“承包就是私有”的观念根深蒂固，不经申报擅自改变农地用途，在承包地中建房、修坟或转为经商的比比皆是，没有国家观念，不讲法定程序，将承包地真正当成了“我的地盘我做主”。不利于公民法治意识的培育和建立。
改革现行农地制度的理论探源——马克思主义地租理论
　　一直以来，从中央到地方也在不断进行着深化农地制度改革的尝试，并在政策法律层面和社会实践层面开始了一些探索性改革，如《物权法》关于农村土地承包经营权物权化的规定、农村集体建设用地使用权流转试点工作的推进以及相关地方立法的出台、重庆市麒麟村试点的农地承包经营权入股制度等，有些政策法律和实践已触及深层次的制度和体制问题。尤其是十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，适应新农村的建设要求，在政策导向上有了显著的突破，如“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”，“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，“农村集体经营性建设用地……在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”等等。
　　同时，学术界也从理论层面围绕农地制度改革进行了广泛而深入地探讨，主要观点有四种：农村土地国有化；维持现有的农村土地集体所有制；农村土地私有化；土地股份合作制。但无论是农村土地国有还是私有，都会面临着巨大的政治和意识形态风险、巨大的经济成本，实不可取；而土地股份合作制使农民面临着较大的市场风险，一旦公司经营不善或亏损，无法履行合约，入股农民将成为市场风险的实际承担者，给农村稳定带来隐患[1]。因此，只有在坚持农村土地集体所有制的前提下，着手对家庭承包经营制进行改革，重塑集体和农民个人之间的权利义务关系，才是改革的正途。按此思路，笔者提出，从现实国情和与时俱进出发，完整领会和准确把握马克思主义地租理论的实质，用以指导我国农村土地制度改革的实践。
　　（一）马克思主义地租理论的一般原理
　　马克思主义认为，“地租是土地所有权在经济上借以实现增殖价值的形式”[2]。这表明，地租是土地所有者凭借土地所有权而获得的收入。在土地所有权还存在的条件下，只要出现土地所有权和使用权相分离，土地使用者就要向土地所有者交纳地租，这就是地租理论的一般原理。在地租理论中，地租是由绝对地租与级差地租构成的。绝对地租是以土地所有权的垄断为前提而获得的，无条件交纳给土地的所有者。级差地租由级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ所构成。其中，级差地租Ⅰ是由于土地自身质量的好坏而决定的，即土地由于其肥沃程度以及距市场的远近，交通条件等自然条件而被划分为不同等级；级差地租Ⅱ是连续投资同一块土地而有不同劳动生产率所产生的超额利润而转化的地租[3]。马克思认为在土地所有权与使用权相分离的情况下，农业资本家要经营土地只有以租约的形式从法律上确定土地租期和地租的数量。而“一块已耕土地，和一块具有同样自然性质的未耕土地相比，有较大的价值。”[4-1]根据这一理论，可知若土地租赁期较短，农民考虑到自身的收益，必然会掠夺式的开垦土地，从而也只能维持简单再生产，不会加大对农业的科技投入，从而会制约农业的现代化进程。
　　（二）社会主义初级阶段也存在地租
　　地租与土地私有制一起产生，经历了劳役地租、实物地租、货币地租三种形态。但“不论地租有什么独特的形式，它的一切类型有一个共同点：地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式，而地租又是以土地所有权，以某些人对某些地块的所有权为前提”[4-2]。由于这一原因，在以往的观念中地租被与地主、与剥削制度紧紧连在一起，而忽视了其经济内容。中国革命胜利后，消灭剥削就是消灭地主阶级及其地租，似乎社会主义农地集体所有制的本质之一就是不交地租。事实上，这是对马克思主义地租理论的误读。地租是一个历史范畴，在不同的社会形态下，由于土地所有权性质不同，地租的性质、内容和形式也不同，反映着不同的社会生产关系。在社会主义制度下，特别是在社会主义的初级阶段，由于土地所有权和使用权分离的现实存在，市场经济条件下的劳动群众是有必要自己给自己交地租的，而且与社会主义集体所有制相联系的地租也一直存在并被收取着。
　　1.地租与所有制相联系。存在不同所有制和不同利益群体的时候，所有制赖以实现的经济形式体现了不同群体的经济利益。在一个国家，所有的群体还有一个共同的义务，即保持生产、生活、发展、安全的社会整体利益和秩序。因此，消灭土地私有制不等于就要消灭地租。所以恩格斯说：“消灭土地私有制并不要求消灭地租，而是要把地租——虽然是用改变过的形式——转交给社会。”[5]社会主义的地租是社会主义土地公有制(国有和集体所有)在经济上的实现形式，是使用土地的个人和经济组织为取得土地使用权向国家、集体交付的超额利润的一部分，不表现任何剥削关系。在这里，土地的所有权是地租形成的基础，土地的所有权和使用权分离是地租产生的必要条件，缴纳地租是保障整个经济发展的需要。
　　2.新中国建立以来的地租收取。由于观念上的原因，“地主”收租、政府收税没有名正言顺地贯彻，而是“政企合一”，“地主”变官吏。政府为体现“人民政府”的形象，低税或少税，而地租却以工农产品剪刀差的形式，由国家隐性收取了。这在新中国建立初期帝国主义封锁条件下，为在生产力低下、小农经济为主的基础上实现近代几百年来中国人的强国梦，是完全能理解的。据统计，至l990年，国家利用剪刀差从农民那里获得累计超过6 990亿元的资金。[6]可以说，由于农业的贡献，才实现了中国在无外援条件下的工业化自力更生。这也是当代中国城乡二元结构和农地公社制度不得已出现的社会经济原因。
　　3.改革开放以来的地租形态。党的十一届三中全会以后，中央在全国农村迅速推广实行了各种形式的、适合现阶段农村生产力发展水平的家庭联产计酬土地承包责任制，9亿农民按人或按劳，从集体手中承包了土地，“交够国家的，留足集体的，余下都是自己的”，极大地调动了广大农民的生产积极性。这个时期的地租以村提留、乡统筹的形式，租税不分地出现。实际上统筹是没有名义的附加税，由于不以税规范而又有收取依据，乡村组织可以不受预算约束地向农民摊派收款；提留则是地租、生产共同费用和公积金、公益金的总和，按人或按劳或按承包面积交纳，一般标准很低，而且在基层组织分散地区收取也十分不力，有的农户从承包以来都没有交过。另外，农民每年投劳动积累工10-30个，80年代初期农民还承担着以合同定购名义、价格却低于市场的定购粮和其他部分农产品，这部分实际亦是地租流出的表现形式。
　　（三）用地租理论指导农地制度改革，有利于解决现行农地制度存在的诸多问题
　　通过上述分析，可知以马克思主义地租理论为指导，在坚持农村土地集体所有制的前提下，改革家庭联产承包责任制为集体土地租赁制是存在着理论依据的，也是符合我国国情的。租赁与现行的家庭联产承包比较，有几个带本质性的东西没有变：基本生产单位仍然是家庭；发租与承租和发包与承包一样，仍在集体和农户两者之间进行；地租与承包后村民委员会或村民小组为发展生产或兴办集体公益事业通过“一事一议”筹资筹劳的各种费用总额基本相等，而且都用于集体公用事业；两者的目的是一致的，都是为了最大限度地调动农民生产积极性，促进生产发展。
　　相比于家庭联产承包，实行集体土地租赁制有以下优势。
　　1.有利于彻底明晰农地产权关系，确保农民的农地使用权不受侵犯。集体土地租赁制条件下，通过土地租赁合同明确规定农民与集体之间在农地上的权利、责任和义务关系，农民按合同约定向集体交纳地租，集体则利用租金兴办各种水利设施和服务事业。只要不违反国家的法律法规，任何单位和个人都不得侵犯农民的土地使用权和相应的收益权。同时，农民依租赁合同约定不得有擅自将农地转用、抛荒、毁耕等不合法行为。因此，作为农地所有者的集体与作为农地使用者的农民之间的产权关系是明晰的，这就避免了农地集体所有制下，由于土地承包中的产权关系不明导致的村干部凭借集体土地管理者的身份和行政权力随意侵犯农民家庭的农地经营权以及土地发包中的种种以权谋私现象。
　　2.有利于促进农地合理流转和适度规模经营，提高农业生产效益。土地租赁制条件下，伴随农村土地使用权流转市场的建立和完善，一方面，由于种田必须缴纳地租，使不愿种田、不好好种田的农民保有农地使用权的收益小于其机会成本，增强了农地使用权流转的激励；另一方面，由于农地使用权有了可靠的法律保障，一些种田能手也愿意转入农地。最终，必将加快农地使用权流转的速度和效率，促进农地适度规模经营的实现，从而提高了土地规模经营效益和农业劳动生产率。
　　3.有利于社会利益的合理分配，调节农村土地的利用。在家庭联产承包制条件下，由于否认地租存在，其利益分配是极不合理的，特别是在国家取消乡统筹、村提留实行“一事一议”以前，各种费用不论田土优劣都是平均摊派，部分地方还按人口分摊，把干群关系弄得很僵。实行集体土地租赁制以后，村里将“一事一议”筹资筹劳的费用改为地租形式，地租的收取又根据绝对地租与级差地租理论，分田土进行定量计算，好田好土多收，差田差土少收，这样就可以做到合理负担。同时，还可以激起农民对级差地租Ⅱ的追求，带动农民资金积累能力的增长，从而产生一种地租“滚动效应”。另外，地租还可以作为一种经济杠杆来调节、控制承租对象，制止乱占滥挖耕地、破坏地力的现象。
　　4.有利于培育广大农村和农民群众的法治意识。相比于家庭联产承包，实行集体土地租赁制使农民从自身个体的切身利益出发，适度了解合同法、行政法的相关规定，尊重并自觉维护法制的神圣性质，避免侵犯他人权利或是被侵权时不懂得运用法律武器依法维权，从而促进了农村生产生活秩序的稳定，有利于培育广大农村和农民群众的法治意识和现代公民意识。
　　综上所述，我国的农地制度改革，应当坚持中国特色社会主义制度，坚持以马克思主义地租理论为指导，创新发展，确立农村集体土地租赁制度，从而恢复土地的本来面目和形式，按土地规律办事。
　　[参考文献]
　　[1] 公云龙，贾 佳，等.浅析我国的农村土地制度改革——重庆市农村土地制度改革的启示[J].科技资讯，2008，(30)：233.
　　[2] 马克思主义著作选编（甲种本）上册[C].北京：中共中央党校出版社，1996：231.
　　[3] 汪颜质子.从马克思主义地租理论看农村土地制度改革的新途径[J].中国商界，2008，(2)：164.
　　[4] 马克思恩格斯全集[C].北京：人民出版社，1974：699[-1]，714[-2].
　　[5] 马克思恩格斯选集：第2卷[C].北京：人民出版社，1972：545.
　　[6] 韩永文.我国农业在国家工业化建设进程中的贡献分析[J].当代中国史研究，1999，(2)：70.

作者：海南省高级人民法院党组书记、院长 董治良 来源：《中共中央党校学报》2009年第6期