“土地财政”恶性循环 84%来自房地产卖地收入

作者： 稿源： 财新网  2010-02-09 16:12

　　本文来源于《新世纪》周刊　2010年第7期

　　地方政府土地收入绝大多数来自房地产，支出重点用于经济建设；而民众要花更多的钱来买住房，挤占了其他消费支出
　　记者 于海荣 王晶
　　应对金融危机之年，中国土地收入创出新高。国土资源部2月2日公布的数据显示，2009年全国土地出让收入高达1.59万亿元，远超2007年房地产鼎盛时期，同比大增63.4％。
　　与此同时，陆续公布的各地2009年预算执行报告中，土地收入及与土地相关的税收增长，也明显高于财政收入的其他部分。不容忽视的现象是，地方政府对土地收入的依赖度在继续上升。
　　着眼于地方财政的可持续发展，除了继续推进财税体系改革，土地收支在财政收支中的地位亟须重新厘定。
　　“土地财政”强化
　　近年来，随着城市化和工业化进程的推进，土地有偿使用收入迅速增长，已成为地方政府的主要收入来源之一。
　　1998年至2008年间，中国土地有偿使用收入飞速增加，由507亿元上升至10375亿元。据中国社科院财贸所研究，土地有偿使用收入占全口径财政收入的比重，由1998年的3％上升至2008年的11％，是财政来源中上升最快的一种。其中，在房地产步入“疯狂”的2007年，土地有偿使用收入达到12150亿元，占全口径财政收入的比重高达15％。
　　尽管受金融危机影响，2009年初，中国土地交易一度低迷，但随着经济刺激计划的推进,“地王”再度频现，全年土地出让收入创下新高。国土资源部2月初公布数据显示，2009年全国土地出让价款收入 1.59万亿元，超过2007年房地产鼎盛时期，同比大增63.4％。
　　中国指数研究院对全国70个城市土地出让金一项调查显示，2009年，全国70个大中城市土地出让金累加额为1.08万亿元，比2008年增长140％，比2007年高49％。其中，杭州（包括余杭、萧山）土地出让金收入高达1054亿元，位居全国第一；上海、北京分列二三位，分别为1043亿元和928亿元。
　　1月，地方“两会”陆续公布的2009年预算执行报告中，列在政府性基金项下的土地出让金也大幅攀升。
　　以北京市为例，2009年全市地方财政收入完成2026.8亿元，增长10.3％；政府性基金收入完成652.0亿元，增长52.1％，完成预算的240.0％。
　　北京政府性基金收入超额完成任务，主要归功于土地出让金收入大幅增长。北京财政局预算处副处长马祥伟告诉本刊记者，2009年北京全市土地出让金收入超收214亿元，达到494亿元。按此测算，北京土地出让金占地方财政总收入的比重达到18.4％。
　　针对中国指数研究院与北京市公布的土地出让金差异，财政局新闻发言人孟景伟曾在北京市“两会”期间作出解释，这494亿元是实打实收进国库的，而928亿元是每一块地的出让金全额，实际上其中相当多地块尚未付款或只付了首期款项。这意味着，2009年土地出让近一半价款应在今明两年缴纳。
　　杭州的情况更加典型。2009年杭州地方财政收入520.79亿元，增长14.4％，市本级政府性基金收入454.37亿元，其中土地出让金429.04亿元，完成计划的143％。考虑到区级和郊区县的土地出让金未列入市本级政府性基金，实际上，杭州地方财政总收入中，土地出让金的比重将占一半左右。
　　除了土地出让金，房地产相关的税种也是拉动地方财政收入增长的主要动力。2009年北京市级主要收入来源，增值税、营业税、企业所得税、个人所得税等，或增幅不大，或未完成预算。而契税和土地增值税，则大幅增长，增幅分别为24.3％和54.5％。
　　国务院发展研究中心农村部研究员刘守英日前在《中国改革》撰文指出，对地方政府而言，“土地财政”不仅没有改变，而且进一步强化。
　　从地方“两会”的信息看，2010年土地出让收入仍将是地方财政的重要来源。马祥伟告诉本刊记者，2010年，北京土地收入初步安排是400亿元，低于2009年的水平。估计2010年土地收入不会很多，所以，土地出让金做预算时，安排的比2009年少。而2009年土地出让金收入超预算增长，是因为2009年下半年土地成交增长速度超出预期。
　　而杭州的预算中，土地出让收入则大幅攀升。2010年市本级政府性基金收入计划792.86亿元，增长74.5％；其中，土地出让金755亿元，增长76％。
“重建设、轻民生”之忧
　　仔细分析数据，会发现对“土地财政”贡献最大的是房地产用地，占用地供应量近七成的工矿仓储用地和基础设施用地贡献则较少。
　　国土资源部2月2日公布的数据显示，2009年工矿仓储用地、房地产用地和基础设施用地供应量分别为11.9万公顷、10.3万公顷和9.7万公顷，同比分别增加44.1％、36.7％和53.0％，分别占土地供应总量的37.4％、32.2％和30.4％。
　　房地产用地占供应总量不足三分之一，出让价款却接近1.34万亿元，占总价款的比重为84.2％。按此数据计算，2009年房地产用地的平均价格为1300万元/公顷，而工矿仓储用地和基础设施建设用地的平均价格约117万元/公顷，不足房地产用地的十一分之一。
　　财政部财政科学研究所副所长刘尚希告诉本刊记者，地方政府土地出让收入主要来自房地产开发，许多地方的工业用地、基础设施建设用地，几乎没什么收益。有的地方为了招商引资，工业用地甚至还要倒贴，暗补给企业。“这种现象在中西部地区尤其普遍”。
　　本刊记者了解到，西部某市为引进一跨国公司项目，对该跨国公司承诺，确保提供给该公司的“土地使用权总费用不超过人民币150元/平方米”。
　　而根据市场评估价格，该项目所占5000多亩土地，其征地和整治成本近16亿元，每亩土地平均成本近32万元。按照市政府承诺的土地不超过每平方米150元（即每亩不超过10万元）计算，该项目仅土地出让收入一项就流失11亿元。
　　除了出让环节给工业、基础设施以优惠，在土地出让收入的使用上，地方政府也更多考虑城市建设和经济发展，用于保障性住房建设的份额则较少。
　　目前土地出让收入，首先要支付两项法定支出：自2004年起，土地出让平均纯收益不低于15％，要用于农业土地开发；自2008年1月1日起，土地出让净收益不低于10％的比例用于廉租住房保障。
　　此外，土地出让收入还可用于征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、城市建设支出，以及支付破产或改制国有企业职工安置费支出等其他支出。
　　北京财政局预算处副处长马祥伟说，2009年北京494亿元土地出让收入中，需返还土地储备成本，提取土地收益基金，新增建设用地补偿使用费等，用于保障性住房建设的是18.5亿元。
　　从全国来看，根据2009年中央财政预算报告，2008年地方政府性基金土地相关支出中，用于城市建设支出3035.32亿元，占比29.8％，仅次于征地、拆迁补偿以及补助征地农民支出，不仅高于廉租住房141.65亿元的支出，也高于土地开发和耕地保护支出、农村基础设施建设、基本农田建设和保护支出和破产或改制国有企业职工安置。
　　刘尚希告诉本刊记者，地方政府使用土地收入，主要着眼于经济建设，带来大量民生问题。民众要花更多的钱来买住房，挤占了其他的消费支出，消费压力加大，“这是一个恶性循环。”
　　破解之道
　　地方政府搞建设过度依赖土地出让收入，显然难以持续。一方面，土地出让收入增长随经济形势起伏；另一方面，土地是一种稀缺资源，不可能无限供应。天津财经大学财政学科首席教授李炜光认为，“土地财政”从根本上讲是体制问题，分税制改革后，中央财政来源能够得到保证，而地方政府财权和事权并不匹配，“土地财政”只是一种表现形式。
　　国务院发展研究中心农村部研究员刘守英称，要改革税收在中央与地方政府之间的分配，试行土地财产税改革，改变地方财政主要依赖于土地出让金的局面。同时，改革完善土地税制，尤其是完善土地保有环节的征税。
　　在具体的改革方式上，清华大学经济管理学院副院长白重恩告诉本刊记者，当前应该做的是加快推出物业税，使地方政府获取的来自土地的收入，部分从出让环节转移到持有环节。
　　白重恩认为，物业税的推出，可以让地方政府从土地出让环节获得一部分低于目前水平的净收益，而将另外一部分从房产持有环节收取，“通过减少当期的土地出让金收入，让未来政府的收入更加稳健。”
　　针对土地出让重建设、轻民生的问题，刘守英认为，虽然不能将原因完全归咎于土地供应，但还是可以通过调整用地结构、扩大住宅用地供应来缓解。他研究发现，房价高涨地区普遍存在工业化过度而城市化不足问题，工业用地比重过高、住宅用地比重过低。
　　白重恩对本刊记者表示，目前土地供应中，低价工业用地占大头，不少地方都提出要建园林式开发区，这其中明显存在着用地浪费问题。与此同时，房地产地价却很高，这对房地产的发展、居民生活很不利。他建议，应当在合理规划的基础上，严格控制工业用地，增加房地产用地，同时通过市场供求关系提高工业用地的价格。
　　另外，按照目前的规定，土地出让收入作为政府性基金，除弥补成本，主要用于城市建设。白重恩认为，土地出让收入的用途应该拓宽。“地方政府本身进行基础设施建设的积极性就高于民生方面，土地出让金的使用限制，更加强了政府这些方面投资的积极性。”
　　白重恩表示，土地出让金应该作为预算收入，与其他政府收入一起统筹管理，除了用于城市建设，还可以用于民生方面的一般预算支出。“这样，一方面可以使地方财政收入更合理，另一方面土地出让收入得到更好的监督。”