新型农村社会养老保险政策是一种社会活动，不是单一的或孤立的事件，是一项复杂的系统工程，需要从政策的主体、环境、执行和评估层面出发，才能有效提高农民参与新型农村社会养老保险的积极性。　　1.政策主体层面——合理定位政府角色
　　德国、日本等农村社会养老保险执行较为成功国家的经验表明，政府是提高农民参与“新农保”积极性的关键所在。
　　(1)立法责任。中央政府应在试点的基础上，通过立法制定和完善统一的、符合中国实际的新型农村社会养老保险政策及相关辅助政策。如为了减轻政府财政负担，更多地体现养老保障的自我性，在保费的付款方式上，以方便农民领取为主要原则，对于经济较为困难的农民，可以制定较灵活的政策，如分期付款。地方政府应在上级政策指导下，结合当地实际情况，制定和完善相关政策。如在有些省的“新农保”试点中，采取了“统账结合”和“个人账户”的方式。
　　(2)组织实施责任。中央、省两级应设立专门的、金融企业法人性质的基金管理机构，承担基金管理者的职能；地级市政府主管部门应负责相关政策的制定和宣传、专业人员的配备与训练、专门机构的设置与完善和行政监督；县、镇两级负责保费的收缴、个人账户管理、养老金发放等具体事宜。原劳动和社会保障部部长田成平在2008年3月第十一届全国人大召开期间承诺，将早日实现全国社保卡“一卡通”，这一举措将有利于该项政策的顺利实施。
　　(3)缴费责任。德国历史学家温克勒在总结欧洲国家农民养老金的财政状况时说过：“没有一个社会保障机构能光依靠所缴费用来承担农民养老金的支出。它们都需要依赖政府补助和其他方式来补贴。”不管经济发达还是经济落后地区，政府的资金补贴将会有效调动农民参保的积极性。有些地区的“新农保”政策规定，全县所有享受农村最低生活保障的人员可以免费参加“新农保”，所有缴费由市、镇财政和村级组织出资。
　　2.政策环境层面——大力发展农村经济
　　农村居民按就业分为纯农户、农民个体工商户及自由职业者，他们的经济条件差别较大。“新农保”政策规定，参保农民不论经济差别统一收费和参保。有些农村地区的富裕家庭不仅先前参加了商业保险，也参加了此次的“新农保”，后者的缴费数额大大低于商业保险。有些农民因经济困难没有参加“新农保”。因此，有农民认为，这项政策更多地是在为家庭条件较富裕的人提供保障。“新农保”政策的主要受益群体应该是收入处于中下层的农民，“新农保”政策对他们的价值要高于那些富裕农民。因此，必须想方设法提高农民收入。
　　政策环境是影响政策的所有外部条件的总和，经济发展环境是政策环境的重要组成部分。从我国其他一些执行较成功的试点经验来看，稳定快速的经济发展、农民收入的提高是“新农保”政策顺利实施的坚实基础。相反，一些先行试点中经济实力有限的县市，人均财政补助还不到100元，没能有效激发农民的参保热情。另外，原农保政策允许地方经办部门从农保基金中抽取一定资金作为管理费，而“新农保”政策要求地方不能从中提取管理费，这笔管理费对于一些经济较为薄弱的地区财政而言是一笔不小的支出。对于经济较为发达的地区而言，政府则能提供充分的财政拨款。因此，需要政府在经济政策层面给予充分支持。如有地区广泛开展了“千元增收”行动和“千户兴业”行动，对务工农民实施工资集体协商制度，并鼓励群众自主创业。这些促进农村经济发展、提高农民收入的政策为“新农保”政策的顺利推进奠定了坚实的经济基础。
　　3.政策执行层面——建立多样化的宣传渠道
　　任何新政策要使群众接纳它，必须进行充分宣传。虽然各地政府比较重视宣传工作，但受经费制约，宣传广度不够，至今不少群众仍说不清“新农保”是怎么一回事，分不清商业保险和社会保险有什么不同。尤其是“新农保”在不少地方还处于试点阶段，农民养老保险意识还不强，“新农保”政策的实施也没有收到原先设想的效果。群众对基本政策弄不清，思想疑虑没有解除。因此，动员各种社会力量，加强政策宣传工作是吸引农民参与“新农保”的关键所在。在“新农保”政策的执行过程中，乡镇政府应该组织人员深入乡村和农户，把政策讲明、好处讲清，坚持自愿原则，不能强迫命令；要通过政策引导、村民和企业职工民主讨论等方式，帮助群众解除各种思想疑虑；要结合当地实际情况，充分利用悬挂横幅、张贴标语、发放宣传材料、黑板报、宣传栏、宣传车等多种形式，进行政策宣传和发动，使农民群众切实感受到党和政府的关怀，为下一步的试点及全面实施打下坚实基础。
　　4.政策评估层面——建立完善的监督体系
　　由于人类认识活动的局限性和政策活动的复杂性，在政策制定和实施过程中会遇到很多困难，因此，必须对其进行有效监督，以便为政策的变化或终结提供依据。
　　(1)内部监督。对社保基金的监督是对“新农保”工作监督的重要组成部分。各级劳动与社会保障部门要加强对社保基金筹集、使用、管理工作的领导，建立基金监管责任制，明确各级经办机构对基金的监管职责，并结合自身情况，从财务、农保处等相关部门抽调人员组成“新农保”检查工作组，对当地的“新农保”基金开展专项检查。
　　(2)舆论监督。针对农民和农村发展的实际情况，可以考虑主要运用电视、电台等媒体对政策进行宣传，提高农民对政策的认识。不少地方的“新农保”工作缺乏有效的反馈渠道，农民有问题不知道向哪些部门、哪些工作人员反映。因此，各地“新农保”执行机构应该建立专门的群众监督部门，抽调专人负责接待，建立群众咨询热线和意见箱。
　　(3)审计监督。审计是一项独立性的经济监督活动，以第三者身份向地区政府或有关部门通报审计情况，提出制定和完善有关政策法规的建议。2007年，国家审计署派出工作组对一些省的“新农保”基金收支、结余和管理情况进行了审计，主要涉及劳动保障、民政、财政等部门，行使其对“新农保”工作的监督职能。在一些地区新型农村社会养老保险政策的制定和完善过程中，当地审计部门的审计工作为其提供了重要依据。因此，充分利用审计工作的监督职能，开展好社保资金的日常检查和专项检查，管好、用好社保基金，是吸引农民群众参与“新农保”的重要条件之一。

作者：孟芳 葛笑如 来源：《农村经济》2008年10期