摘要：本文对目前正在进行的煤炭资源整合进行分析后认为，运动式的煤炭资源整合将导致煤炭产业国有化倾向，宏观因素是导致煤炭整合国有化倾向的根本原因。
　　关键词：煤炭资源整合，国有化倾向，宏观原因

　　目前，一些省区的煤炭资源整合如火如荼。这些省区抓住国际煤炭市场需求下降的时机进行煤炭资源整合，调整煤炭产业结构，转变经济发展方式的方向是正确的。但需要提醒的是，运动式煤炭资源整合的客观效果将导致煤炭产业国有化倾向，而这一倾向会阻碍煤炭生产力发展。宏观因素是煤炭产业国有化倾向的根本原因。

　　1
运动式煤炭资源整合可能导致煤炭产业国有化

　　理论上，煤炭资源整合是指国家将过去被划为若干个相对小井型开采的煤炭资源采矿权赎回或收回，重新设置为适合于更大井型开采的煤炭资源区块采矿权，然后用招标、拍卖、挂牌等市场手段进行重新配置。这需要经过资源赎回或收回、重新设置新采矿权、重新配置新采矿权等三个环节。煤炭资源整合是煤炭资源重新配置的一场革命，是“医治”过去煤炭资源不正常配置问题的特殊方式，相对于正常的煤炭资源配置而言，其环节多、难度大、所需时间长。（1）将煤炭资源采矿权从采矿权人手中“赎回”或者收回，情况复杂、费时多。所谓赎回，是指国家出钱将有偿配置的采矿权收回。所谓收回，则是指国家将无偿配置的采矿权收回。无论赎回或者收回，都需要逐矿到矿井下勘查储量、工程量和设备等，核算矿主的投资与收益，以定出公平的赎回或者收回的煤炭资源价格。将煤炭资源从采矿权人手中赎回或者收回是正常资源配置中所没有的环节。这一环节需要较长时间。（2）新的采矿权设置与采矿权价款评估难度大，需要时间。因为国家赎回或收回的资源已经被大部分或小部分开采，剩余储量的多少与分布相对复杂，新采矿权科学设置，特别是采矿权价款的准确评估需要时间。（3）国际国内实践已证明，用招标、拍卖、挂牌等市场手段配置资源需要经过一定程序，需要较长的时间。

　　然而，从一些产煤省区提出的煤炭资源整合的时间表看，大有速战速决之意。例如，有的省要求2010年底全省煤矿数量要比2008年底减少60%，全省煤矿企业数要比2008年底减少94%，相应地要建成多少个亿吨级、5000万吨级、1000万吨级煤炭企业集团；有的省2009年密集地出台了与煤炭资源整合有关的（包括简化审批程序在内的）加快整合步伐的文件。笔者认为，以速配方式、行政方式、大包干式进行煤炭资源整合可能导致煤炭产业国有化。

　　1.1
行政命令直接要求煤炭资源整合后的煤矿国有化

　　一些省区先前的煤炭资源整合政策规定，只能由指定的几大国有煤炭企业集团为兼并主体，其它煤矿则为被兼并对象，其构架设计是，要么小于90万t的小煤矿被国有企业全资收购，要么国有企业兼并这些小煤矿，但在新组建的企业中，国有股比例不能小于51%，即由国有资本绝对控股。

　　1.2
在短时间内，非国有企业难以筹集到数亿、数百亿巨额资金，而国有企业则很容易

　　近来一些省区规定，小煤矿也可以重组为单井规模90万t/a以上、企业产能300万t/a以上的新企业。但这一规定可行性不大。笔者根据这些政策和现行有关政策规范估算，整合后采矿权人所拥有的总的煤炭储量不能少于2.7亿t，每个资源区块的煤炭储量不能少于5000万t，如果按照每吨煤炭储量10元的煤炭资源价格计算，这个煤炭企业需要煤炭价款27亿元，煤矿建设投资额要在12亿元以上，即此采矿权人的资金要在39亿元以上。这样，即使按照分期交纳资源价款、煤矿改扩建算，初期投资额也需要15-20亿元左右。现有的大型特大型国有企业（注：含国有控股企业，下同）有这样的资金实力，即使没有，也很容易得到银行贷款，实现股票上市、企业债券发行等，而非国有企业不但很少有这样的资金实力，而且其很难得到银行贷款，股票上市、企业债券发行也比国有企业困难。我国银行偏爱国有大型特大型企业，特别是中央企业。这是因为我国银行业由国有银行垄断，国有银行和国有企业都是“国”字号，两者“强强联合”，形成了更强的垄断。其实，股份制银行也看中大型特大型国有企业的政府背景，往往主动给这些企业贷款。许多银行按政策要求设了小企业金融服务专营机构，但办公房间大多成了闲置房间。国际金融危机以来，国有企业可以从产业调整和振兴规划等产业政策中得到较多的政府支持和补贴，而民营企业则很难享受到这一待遇。据报道，2009年1-8月全国贷款8.15万亿元的绝大部分给了国有企业，2009年某省放出贷款900亿元的大部分也给了国有企业，非国有企业得到的很少，小煤矿得到银行贷款的可能性极小。

　　再则，一些省区要求煤炭资源整合后矿井规模90万t/a以上的规定也违背了煤矿规模“宜大则大、宜小则小”的采矿规律。因为虽然收回的小煤矿的煤炭资源能拼结成相对大些的资源区块，但拼成的新区块资源不一定都能满足90万t/a以上井型开采。因为这些小煤矿已经开采多年，加上非法煤矿掠夺式开采，一个大的资源区块内可能已经被开采得支离破碎甚至千孔百疮，这些小矿的剩余储量、巷道、采空区、自然灾害预防工程等的分布相当复杂，可能储量不够90万t/a以上的要求，或者虽然储量够但由于已经开采的工程分布，用90万t/a以上的井型开采成本很高、事故隐患多、不经济。实际上，采矿业不同于制造业，煤矿井型规模必须根据自然的煤炭资源储量等条件来设计，宜大则大，宜小则小。可以说，无论过去、现在还是将来，无论我国北方还是南方，无论是新资源区块还是整合后的资源区块，永远都“消灭”不了90万t/a以下的中小煤矿，而且南方地区连9万t/a以下的小煤矿也“消灭”不了。

　　1.3
在短时间里，难以完成煤炭资源采矿权赎回或收回、新采矿权设置，新采矿权配置三个程序的职能行政手段配置资源

　　如前所述，这三个程序都需要较长时间。即使在美国等市场经济国家，规则健全，操作规范，一块适合于大型煤矿开采的资源配置（资源评估、招标等）也要较长时间。我国目前正在进行煤炭资源整合的采矿权几乎都是用行政手段配置的，完成整合各程序的总的时间更长。按照一些省区煤炭资源整合的进度要求，从2009年到2010年底，在不到2年之内要完成减少数以千计的采矿权并将这些采矿权重新组合、配置的任务，走正常程序是不可能实现的。要完成任务就只能用行政手段快速“归堆”、包干，象征性地交一点煤炭资源价款甚至无偿划拨给国有企业。尽管有的省表示，小煤矿之间也可以整合为大矿，但是在上述约束条件下这种可能性很小。由此推论，连政府收回的已被部分开采的“残缺”的资源区块都要给国有煤矿，那些整装的资源区块更有理由只给国有资本开发了。如果按这种趋势发展下去，我国煤炭产业必然国有化。

　　1.4
许多非国有煤矿害怕政策再变，不敢再参与煤炭资源整合而退出煤炭行业

　　进入21世纪以来，我国煤炭产业政策中的变化较大，特别是一些地方的煤炭政策变化更多。几年时间内，对煤矿矿井规模的最低要求从9万t/a，连续变到15万t/a、30万t/a、90万t/a、120万t/a。一些非国有资本刚交完煤炭资源价款或者正在进行矿井建设又或者矿井建设已完成刚要投产，就遭遇政策变化，矿井规模又不符合新的政策了，又要被整合，业主白忙一场。一些非国有煤矿矿主说，他们被弄得晕头转向，钱没赚到却伤透了心，显得十分无奈，只好退出煤炭行业。资料显示，某产煤大省，2009年上半年就有约150-160亿元资金逃出省外。

　　事实上，从我国煤炭产业发展状况看，一些煤炭资源大省区的煤炭产业正在“国进民退”，煤炭产业国有化倾向明显。实际上，到2008年底，已有十几家央企（即中央企业，下同）进入煤炭行业。除神华、中煤能源等中央煤炭企业外，还有5家央企发电集团公司等10多家特大型国有企业，控制煤矿约200个、煤炭生产能力约7亿t，其中在建矿井60多个，生产能力约3亿t。特别应该指出的是，央企大规模进入煤炭行业是煤炭产业国有化倾向的最突出表现。因为，一方面，央企资金雄厚，极易获得采矿权，项目极易获得审批、核准，具有“想得到就做得到”的“竞争能力”。另一方面，央企的进入必然带动省属国有企业、地市属国有企业进入。目前，国有煤矿原煤产量已经占全国原煤产量的约67%，如果按照现在这种发展态势，到2015年，国有煤矿的原煤产量将占全国原煤产量的75%以上，2020年可能达85%-90%以上。

　　2
宏观因素是煤炭整合国有化倾向的根本原因

　　近几年煤炭产业的国有化倾向固然有地方的原因，但根源在于宏观方面；既有历史背景，更有现实原因。尽管国家有关部门发布过加快煤炭资源整合的相关文件，但实践表明，与之相关的政策对煤炭资源整合的原则性规定多，而针对性、可操作性相对弱，忽视了煤炭资源整合中的国有化倾向，甚至相关的一些政策法规本身就带有国有化倾向。

　　2.1
煤炭产业国有化倾向有相当广泛的计划经济思维、国有资本垄断思维、极端思维基础、“一刀切”思维

　　按照计划经济思维，从宏观到微观，政府对各行业都要大包大揽、政府部门要管理到企业车间。特别是近几年，每年一次的全国人大政协“两会”上，都有一些代表提出煤炭产业国有化倾向的提案，认为“煤炭资源是国家的，理所当然地只能由国有企业开采”。在这样高的决策层面出现这样的思维，其导致煤炭产业国有化倾向决策的可能性之大是可以想象的。但是，这种思维是不正确的，是违背《矿产资源法》等法律法规的，也是一种极端思维。按照这种逻辑，土地是国家的，是否应全部由国家来经营？我国的自然资源都是国家的，是否都由国家来经营？然而，正是这些思维惯性、极端思维，导致有关部门出台了不少导致煤炭产业国有化倾向的政策。所以，虽然2005年国家发布了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公经济发展的若干意见》即人们所说的“非公经济36条”，要求贯彻平等进入、公平待遇原则，要求放宽非公经济市场准入，为非公经济“松绑”，促进非公经济发展。但实践中，人们还患“恐私症”，甚至还将非国有资本视为洪水猛兽，对非国有资本发展进行围追堵截而不是合理支持鼓励。非国有资本在能源、资源型行业的投资发展仍然频频遭遇“铁门”、“玻璃门”、“弹簧门”等，煤炭整合中仍然出现国有化倾向。

　　2.2
煤炭产业政策、规划中的国有化倾向

　　2007年有关部门发布的煤炭产业政策规定，一个矿区只允许一个主体开发。这在客观上必然导致煤炭产业国有化，必然对非国有煤矿企业产生“挤出效应”。按此政策，国家规划的13个大型煤炭基地共98个矿区，最多只能由98个企业开发，而现在每个矿区内都至少有一个国有煤矿企业，即已经至少有一个开发主体存在，哪里还有非国有资本进入的空间？例如，山西大同矿区，现在矿区内已有特大型国有煤炭企业且是矿区内最大的煤矿企业——大同煤矿集团，按此政策，这个矿区内只允许大同煤矿集团开采，其他200多个国有、非国有煤矿企业都要退出这一矿区，或者被大同煤矿集团收购、兼并。实际上，在全国现有矿区中，每个矿区都有一个或者几个国有煤炭企业在开采且占据着区内最好的煤炭资源。在宏观政策的要求下，地方政府选择矿区唯一开发主体时，自然而然地会选择矿区内现有的最大国有煤矿企业。即使不是最大的煤矿企业，也要按企业“辈分”排队，由中央企业到国有地方企业，国有地方企业则由省级企业、地市级到县级企业。同时，国家煤炭工业“十一五”规划规定要形成若干个“由国有资本控股的大型煤炭企业集团”。这就将非国有资本控股的企业，特别是非国有资本控股的大企业排斥在外了。煤炭产业规划中的国有化倾向是与煤炭产业政策的国有化倾向相呼应的。所以，“一个矿区一个主体开发”的煤炭产业政策和相应规划的必然结果是非国有煤矿企业消失。

　　2.3
煤炭资源配置的市场手段与行政手段“双轨制”必然导致国有化倾向

　　资源型企业的生命系于资源。对于煤矿企业来说，谁拥有煤炭资源采矿权，谁就拥有了生存权、发展权。虽然我国煤炭资源配置制度改革已经多年，但目前我国煤炭资源配置仍然是“双轨制”，即使在山西等全国8个煤炭资源试点配置省市区，许多煤炭资源配置仍然是“双轨制”，尽管一些煤矿企业也交纳了煤炭资源价款，但是煤炭资源价款的确定没用招标、拍卖、挂牌等市场手段，而是用“一刀切”的行政手段。行政手段配置处于主导地位，这就决定了在资源等配置方面国有资本比非国有资本有优先权。而且目前的煤炭资源配置政策对国有资本留有一个很大的缺口：除了招标、拍卖、挂牌等市场手段配置资源外，国家重点项目的资源配置用协议方式配置，这里的“协议方式”就是非竞争方式，在本质上是行政手段配置。这样的规定为煤炭资源配置中的国有化倾向找了一个冠冕堂皇的借口。可以说，只要国有资本看上那块资源，总可以找到与其对应的重点项目。目前全国轰轰烈烈的煤化工项目，没有一个不是各级政府要求保证资源配置的重点项目，即使煤化工产能过剩，也还在保这些重点项目。可以说，长期以来，我国煤炭资源配置中，国有资本本来就长期占据资源制高点，绝大多数非国有资本“吃”的是国有煤矿剩下的“边角料”，煤炭资源配置的国有化倾向相当突出。近期一些地方的煤炭资源整合则强化了煤炭资源配置的国有化倾向。

　　2.4
经济运行中的投资、融资、运输等资源配置政策导致煤炭产业国有化倾向

　　在经济运行中，无论煤炭投资、融资还是煤炭铁路运力配置等政策上，国有煤炭企业历来都处于绝对优先地位。相应地，非国有煤炭企业处于绝对弱势地位。例如，国有煤炭企业，特别是央企，贷款极易得到银行贷款，而且往往是银行主动去敲这些企业的门，而非国有企业却很难得到银行贷款，一些非国有煤炭企业抱怨跑银行总也得不到贷款。为什么？因为我国银行主要是国有银行，是国有企业，都有“国”字号，即使贷款还不了，也有政府来消账。而非国有企业没有政府背景，加之企业规模在同行中没有国有企业规模大，银行当然不会青睐。这样的结果必然是，国有煤炭企业规模越来越大，而非国有煤炭企业总是长不大、规模越来越小甚至破产退出市场。

　　又如，煤炭铁路运力配置，无论过去每年一度的煤炭订货会还是现在的每年的煤炭铁路运力分配，国有煤矿企业都占据绝对优势，而非国有煤炭企业处于绝对劣势。这同样因为国有铁路企业垄断铁路运力，自然要先照顾到国有煤炭企业。这就限制了非国有煤炭企业的生产规模，因为生产的煤炭再多也运不出去，或者不大量生产或者将生产出来的煤低价卖给有铁路运力的国有企业和铁路企业，结果是生产越多就亏损越多。

　　再如，煤炭出口权。目前，只有国有煤炭企业才有出口权，非国有煤炭企业没有出口权。

　　2.5
我国对国有资产管理思路的偏差导致某些产业国有化倾向

　　与发达国家、市场经济国家相比，我国有关部门的国有资产的管理思维不同。首先，在经济总量上，我国国有资产管理部门认为国有资产规模越大越好，要提高国有企业的所谓综合实力、控制力、影响力。而发达国家、市场经济国家的国有资产规模则控制在较小或很小规模。第二，从行业分布看，我国国有企业在工业、能源、运输、金融等等行业“无孔不入”，几乎每个行业都有国有企业，特别是煤炭、房地产这样的资源性、竞争性行业。有的国有资产管理部门负责人要求国有企业“在一个行业，不在前3-5名的企业，必须进行调整”。即中央企业在全国各行业的前3-5名，省管国有企业在省里各行业的前3-5名，依此到地区国有企业。如此层层3-5名，能不形成这些行业的国有企业“控制”吗？这次煤炭资源整合正是强化了这一“控制”倾向。而国外对国有资本进入竞争性行业是限制的，国有资产管理部门的主要精力放在国家教育、医疗、社会保险、城市供电供水、垃圾处理等与百姓生活最贴近行业的国有企业管理上。在企业管理重点上，我国国有资产管理部门管理的重点是那些竞争性的大型特大型国有企业，为这些企业“锦上添花”，为这些企业在市场竞争中创造“控制”条件，使这些企业在竞争中挤压非国有企业而“做大做强”。而国外国有资产管理部门的主要精力则放在处理那些在市场竞争中被淘汰下来的弱势国有企业上，对这些国有企业“雪中送炭”，或者救活重组为新公司，或让其破产，或者出售。而一旦这些弱势国有企业进入正常状态，就让其与其他国有企业，非国有企业公平竞争，决不提供行政保护。例如，德国鲁尔公司是非国有煤炭企业，萨尔公司是国有煤炭企业，但是，政府的煤炭补贴都一视同仁，促使两者公平竞争，从而促进本国煤炭生产力快速发展。

　　2.6
我国的一些法律法规存在国有企业垄断倾向

　　例如，我国的《反垄断法》没有明确反国有企业垄断的规定，所以人们戏称其是“没有牙的老虎”。由此，有关部门和地方政府搞国企垄断有恃无恐。

　　2.7
一些官员的懒政思维与腐败欲望导致煤炭产业国有化倾向

　　管理非国有煤矿比管理国有煤矿需要更多的管理知识和智慧，需要用市场手段进行管理，而一些官员有“懒政”思维，认为对国有煤矿既管人、财、物，企业很听话，又容易搞权利寻租。所以极力反对非国有煤矿长大，恨不得将其扼杀在摇篮之中。所以，以煤炭整合为名，用行政手段将非国有煤矿的采矿权转移给国有企业。

　　2.8
一些地方政府法治观念淡薄或为短期政绩而导致煤炭产业国有化倾向

　　我国《宪法》（2004年版）第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯”；《矿产资源法》第3条规定：“国家依法保护探矿权和采矿权不受侵犯，保障矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏。”但在这次煤炭资源整和中，一些地方政府，用行政命令强行整合。这不仅侵犯了非国有资本采矿权人的采矿权，而且导致矿主财产损失；不仅造成煤炭产业国有化倾向，而且损害了政府的公信力。

　　2.9
其他行业国有资本垄断的影响

　　行业之间国有化程度的攀比。因为电力、铁路、金融、电信等行业长期是国有企业垄断，而过去煤炭行业的国有企业没有形成产能垄断，在煤炭价格谈判等竞争中，煤炭行业总处于被受垄断方侵权的被动状况，总吃亏。所以，煤炭行业也只好效仿那些国有资本垄断行业。又如，央企合并的示范效应。央企从2003年的196家合并到目前的132家。如果按照现在央企的合并趋势，全国每个行业都至少有千家超级大的中央企业，那么煤炭行业几十家国有企业就会形成国有煤矿垄断的局面。

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作者：国家煤矿安全监察局调度中心 潘伟尔 来源：《中国能源》2009年第12期