1、新农村建设与农村宅基地使用权制度 　　刚刚闭幕的党的十七届三中全会，研究了新形势下推进农村改革发展的若干重大问题，认为在改革开放30 周年之际，系统回顾总结我国农村改革发展的光辉历程和宝贵经验，进一步统一全党全社会认识，加快推进社会主义新农村建设。
　　推进社会主义新农村建设，必须全面深化农村改革，激发农村自身活力，在国家政策的扶持下，大力发展农村生产力，加快改善农村的生产生活条件和整体面貌，促进农村经济社会全面进步改善。建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村，是社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设协调推进的新农村，是农村“三个文明”共同发展的新农村，是体现全面建设小康社会发展水准、城乡一体化的发展趋势和社会主义本质特征的富裕、民主、文明、和谐的新农村。
　　农村宅基地使用权是农民依法享有的，在集体所有的土地上建造房屋以供使用居住的权利。农村宅基地是农村土地的重要组成部分，是亿万农民的安身立命之所。新农村建设中的农村宅基地问题是历史性、特殊性的问题，又是直接关系到农民权益、社会稳定的问题。农村宅基地使用权制度是我国一项特有的制度，不但具有鲜明的社会保障和社会福利性质，而且对于城镇建设、城市化进程、进而打破我国城乡二元结构的现状都具有重要的意义。
　　2、我国当前农村宅基地使用权制度的基本特征
　　2.1 主体特定性
　　我国1982 年《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属于集体所有”。农村宅基地取得权是一种基于身份的权利，就其初始取得而言，权利取得主体只能是本集体经济组织的成员，而且只能是自然人，不能是法人或者其他非法人组织。农村村民申请宅基地只可向本集体经济组织提出，村民申请取得宅基地后只能自己建房，不可转让。
　　2.2 产权无偿性
　　宅基地使用权主要发生在农村，是广大农民最基本的生活资料。宅基地使用权的取得，是基于集体经济组织的分配所取得，不是通过交易行为以支付对价方式获得。农村宅基地具有很明显的社会福利性质。尽管在有些地区，农村宅基地使用权的取得要支付一定的费用，但目前我国有关法律尚未明确规定实行有偿使用。制度上村民取得宅基地使用权是无偿的。农民能够无偿取得宅基地使用权，获得基本的生活条件，这也是农村居民与城市居民相比较，享有的最低限度的福利。
　　2.3 使用无期限性
　　宅基地使用权是无期限的。宅基地使用人有权在依法取得的宅基地上建房、建厕所、拱棚等建筑物，并对建筑物享有所有权，依建筑物所有权而长期、永久地使用宅基地。即使地上物灭失后，房屋所有权人可以翻建、改建、扩建，而仍然使用宅基地。
　　2.4 权能限制性
　　1998 年《土地管理法》规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；农村村民出卖、出租住房后，再中请宅基地，不予批准”。
　　在我国现阶段，宅基地使用权是不能自由转让的，只允许在集体组织成员之间进行转移。2004 年10 月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定，农民的住宅不得向城市居民出售，城镇居民即使购买了农村住宅，也不能取得宅基地使用权。同时还明确禁止城镇居民在农村购置宅基地。《担保法》规定，耕地、宅基地、自留地等为不得抵押的财产。
　　3 、我国当前农村宅基地使用权制度问题分析
　　3.1 农村宅基地使用权制度实证调查
　　中南财经政法大学“农村土地问题立法研究”课题组2006-2007 年对四川、贵州、河南、山东、湖北、湖南、广东、江苏、山西、黑龙江等十个省进行了问卷调查和访谈。以下是调查涉及农村宅基地使用权制度问题的主要结果。
　　3.1.1 农村宅基地使用权的登记（或房产证）
　　对农民宅基地使用权证的领取情况的调查，72.54%的被调查者领到了宅基地使用权证，18.79%的被调查者没有领到宅基地使用权证，5.45%的被调查者不清楚自家是否领到了证书，还有1.95%的被调查者有一处以上宅基地，但只有部分宅基地领到了宅基地使用权证。调查结果一方面表明农村村民的法律意识淡薄，另一方面也表明我国在农村宅基地使用权登记制度方面存在制度和执行方面的不足。
　　3.1.2 农村宅基地使用权的取得
　　（1）农村宅基地使用权的取得状态。调查样本中，有一处宅基地的农户占90.11%，有二处宅基地的农户占7.78%，有三处宅基地的占0.83%，有三处以上宅基地的占0.44%。（2）农村宅基地使用权的取得费用。在调查样本中，有相当一部份被调查者认为宅基地的取得不应缴纳任何费用，这部分被调查者所占的比例为36.69%，有48.36%的被调查者认为取得宅基地使用权只应缴少量的手续费，而14.95%的被调查者认为宅基地使用权的取得价格应该以买卖宅基地的价格为标准或是其他标准。调查结构表明，我国农村宅基地使用权的取得制度不完善。一户多占的情况仍然存在，有8.9%的农户有两处或两处以上的宅基地；宅基地的分配依据不一，方式多种多样；虽然有的地区已经实行宅基地有偿使用，但大部分农户仍然认为农村宅基地应该无偿使用，不缴纳任何费用。
　　3.1.3 农村宅基地使用权的使用
　　在对宅基地是否可以用作建筑住房以外的经营性用途的调查中，38.02%的被调查者认为宅基地可以用作建筑住房以外的经营性用途，43.3%的被调查者认为不可以，16.29%的被调查者表示对此不了解。这一方面说明我国农村宅基地使用权管理制度不完善，另一方面表明大部分农民对农村宅基地使用权的管理制度没有足够的认识。
　　3.1.4 农村宅基地使用权的转让
　　在调查样本中，表示本村中有人将宅基地转给他人使用的占大多数。63.65%的被调查者表示村中有宅基地转让情况，36.35%的被调查者表示没有。在表示村内有宅基地转让情况的被调查中，47.55%的被调查者表示转让宅基地的村民没有再申请到新的宅基地，29.51%的被调查者表示申请到了，还有20.03%的被调查者不清楚他们是否申请到了新的宅基地。调查结果表明，农村宅基地使用权转让情况已经普遍存在，这从另一方面也表现出，随着城市化的加快，农村已经普遍存在转让宅基地的需求。
　　3.2 我国农村宅基地使用权制度存在的问题
　　3.2.1 农村宅基地使用权分配制度不明确
　　我国目前没有完善的宅基地使用权分配制度，缺少相关的制度体系，造成宅基地使用权分配秩序混乱。各省分配标准不一，省内不同地区的分配方法也存在很大差异。此外，由于宅基地所有权主体虚位，我国宅基地使用权的分配受行政力量的干预非常严重。宅基地使用权分配制度缺乏透明度，实际的分配权操纵在村干部手中，5.17％的农户表示在当地权力大、地位高的人可以取得更多的宅基地使用权。这不仅造成土地资源的不合理分配，也不利于农村社会的稳定和和谐。
　　3.2.2 农村宅基地取得制度不合理
　　通过调查我们发现，作为不动产无权的农村宅基地使用权的产生更多遵循的是非法律化的乡土规则。我国现行《土地管理法》规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。法律上并没有对宅基地使用权的审批程序和审批内容作出具体明确的规定，导致农村宅基地使用权审批工作不规范，农村宅基地多占、超占情况突出。
　　农村宅基地使用权的取得具有无偿性。我国法律规定宅基地使用权的取得和使用不需要缴纳费用。虽然有的地区农民取得宅基地使用权需要缴纳一定的费用，但同宅基地的价格相比，缴纳的费用微乎其微。也就是说农民取得宅基地使用权的成本基本为零。这种制度安排造成很多地方，尤其是经济发达地区农村宅基地超占、多占现象严重，造成土地资源的浪费。
　　3.2.3 农村宅基地使用权监管体制不完善
　　（1）宅基地使用权登记制度缺失。从全国情况来看，有74.49％的农户表示全部或部分领到了宅基地使用权证或房产证，18.79％的农户表示没有领到证书，还有5.45％的农户不清楚自己是否领到了证书。这一方面表明我国农民对农村宅基地使用权方面的法律意识薄弱，另一方面也表明我国农村宅基地使用权登记制度不完善。登记制度的不完善给将来的产权纠纷埋下隐患，也造成了司法和管理上的困难。
　　（2）农村宅基地使用权管理失效。农村宅基地使用权管理的失效表现为农村宅基地规划的不合理。由于缺乏有效的合理规划，有的村庄向外、尤其是向交通便利的地方急剧扩展，形成“空心”村。此外，农户将宅基地挪作他用的现象大量存在。调查中，有38.02％的农户表示当地宅基地可以用作建住房以外的经营性用途，16.29％的农户表示不清楚宅基地是否可以用作建住房以外的经营性用途。
　　4、我国农村宅基地使用权制度创新的思路
　　4.1 加强立法，完善农村宅基地使用权法律制度体系
　　同城镇土地使用权制度和农村其它土地使用权制度相比，农村宅基的使用权制度法律资源的稀缺性状况更为严峻。一方面，我国农村宅基地使用权制度存在立法上的缺失。我国农村宅基地使用权的许多问题在法律上找不到相关条文来解决。另一方面，农村宅基地使用权相关法律规范缺乏系统性。目前调整农民宅基地权利的法律规范大多效力层次较低，还没有一部直接调整和规范农村房地产的法律，仅靠分散在《民法通则》、《土地管理法》和《土地管理法实施条例》等法律法规中的相关规范来调整。2007 年我国颁布的《物权法》也仅粗线条的构建了我国农村宅基地使用权制度的框架，并没有对其法律内容作出更为详尽和准确的司法解释或重新构建另一套法律制度。完善农村宅基地使用权法律制度应从立法和执法两方面入手，在已有法律的基础上，建立完整的农村宅基地法律体系，并对具体行为程序作出明确规定，以有效约束各行为主体的行为。
　　4.2 明晰产权，强化农村宅基地使用权权能
　　有效的产权制度不但能够降低交易成本，包括缔约成本和监督履约成本，从而为市场有效运行提供良好的秩序，还能够提供激励，最大限度地激励人们努力工作。因此，产权权能的设置及其细分应能使产权主体在经济利益的调整中节省社会资源，产权内涵明确、边界清晰可以减少交易过程中的摩擦，从而降低交易成本。首先，应该从法律上进一步明确集体土地所有权主体为村集体经济组织；其次应该在“弱化所有权能，强化使用权能”的原则上，明确界定农村宅基地使用权能；同时，加强农村宅基地使用权的确权、登记、发证等规范化管理。
　　4.3 强化市场功能，明晰市场配置和政府配置的边界
　　我国现行的农村宅基地使用权制度是过去计划经济体制和人民公社制度下的产物。这种制度安排在当时对鼓励农业生产、稳定农村社会、促进农村经济有重要作用。但随着市场经济的建立，农村人员大范围的流动，城市进程的加快和房地产业的发展，原有的农村宅基地使用权制度已不适应经济发展的需要。市场经济的发展要求打破限制流转的农村宅基地使用权制度约束，使农村宅基地的利用朝市场化的方向发展。而我国农村宅基地使用权制度仍然保持其封闭性，这必然会造成土地资源的浪费和利用效率低下。市场机制是优化资源配置的有效方式，应该在健全法律约束机制的前提下，建立并完善农村房地产一级、二级市场，让农村建设用地使用权和住房所有权实现公开竞价交易，逐步与城镇房地产市场体制接轨。

作者：付玥 梁丹辉 来源：《农业经济》2008年第12期