有效约束、充分自主：中国国有企业分红政策进一步改革的方向
摘要
这份政策分析报告旨在探索国有企业分红政策进一步改革的方向。报告认为，合理的
分红政策必须有效约束公司内部人，同时又给予他们充分的管理自主权。考虑中国目前的
实际情况以及相关的国际经验，报告提出，可采取三项措施，进一步深化这项始于国务院
2007 年26 号文件的改革。
第一，在现有的国有资产管理体制中增加一套国企分红率决定机制，提高国企分红率
的灵活性。这个的机制最好由下面三个要素组成：(i) 实行双层结构的国企分红率，即每家
国企的分红都由一个固定部分和一个可变部分组成。(ii) 固定分红与盈利的比率按行业统一
确定。(iii) 可变分红与盈利的比率，按以下四个步骤分企业确定：首先是作为经营责任书的
指标之一，由国企董事会提议一个可变分红的目标分红率，然后与国资委讨论，之后双方
达成协议并签字，最后由国资委进行业绩评估。
第二，政府对中央企业的平均分红率进行监测和调控。在这方面，政府可以考虑采取
以下三种做法中的一种或几种。一是在确立以上所提议的分红率决定机制之后，接受这个
机制所产生的任何结果，不再进行调整。但如果政府认为有必要对中央国企的平均分红率
在一定程度上加以规划和目标调控，那么政府可以考虑其他两种做法。一是开展一项深度
研究，通过评估国企利润的投资效率，来估算不同行业和重点国企适用的分红率水平；二
是考虑国企改革总体战略和行业发展规划等因素，在“十二五”规划中确定一个目标分红
率，其水平可在20%-50%之间。
第三，开始实施“国有资本经营预算”与公共预算的衔接。政府可以考虑从2010 年开
始实施两项措施：(i) 实施国企分红收入向公共预算的第一次转移; (ii) 将国有资本经营预算
纳入提交全国人大审批的公共预算。

1本政策报告由世界银行张春霖撰写，国际金融公司的王丽虹对本文亦有实质性贡献。Lars Johan
Cederlund （顾问）为本研究准备了背景论文。