摘要：要实现农村和谐发展，更好地推动社会主义新农村的建设，就需要建立政府与乡村社会的新型关系。通过分析当前“乡政村治”治理格局下农村治理主体多元化的可能性和必要性，认为建设社会主义新农村需要“多中心治理”。 　　关键词：农村治理；主体；多元化
　　中图分类号：F32 文献标志码：A文章编号：1673-291X(2010)08-0023-04
　　农村治理，就是农村公共权威运用农村治理权力，处理农村社会公共事务，借以调控与影响农村社会，进而增进农村社区公共利益的过程。它不仅仅依赖于政府权威，还依赖于民间权威，或者二者的结合。1978年改革开放以前，中国政府通过政社合一的人民公社体制对中国农村实行严格的行政控制。村民自治于20世纪80年代后在中国农村的普遍实行，导致整个农村政治生活的根本性变迁，一种新的治理模式得以产生。
　　一、农村治理多元主体的构成
　　(一)乡镇政府——基层公共服务型政府
　　20世纪80年代初，在国家与农民的双重推动下，中国农村兴起了以家庭联产承包为主要内容的经济体制改革，与这一经济体制改革相联系的是国家力量逐步从农村社会的许多领域退出，“三级所有、队为基础”的人民公社体制也失去了赖以存在的基础。1983年建立了作为国家在农村地区的代理机构的乡政府，弥补了人民公社解体后出现的治理真空。随着改革的不断深入和社会主义市场经济的不断发展，作为农村多元治理主体中重要一元的乡镇政府，其职能定位显得尤为重要。
　　(二)基层党组织——农村公共治理的核心领导力量
　　作为设立于基层的党组织，农村党支部在村民自治中的领导作用在《村组法》中被明确地以法律的形式肯定下来：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。”村级党支部作为村级权力的核心，其权力不仅局限于对村委会的政治领导，而且还担负着贯彻执行党的方针政策，负责村落基层党组织自身建设，监督村民自治工作的展开情况，进行宏观调控，以及对村民自制范围内政治文化建设的领导责任。可以说村级党支部对村级权力的运作有着普遍性、全局性和原则上的控制权。
　　(三)村组干部——村庄正式权力的代表
　　乡村治理模式下，依照《村组法》原则组建起来的村民委员会作为“村庄内生正式权力”，以村主任、副主任和委员共三至七人组成的村组干部，成为村庄正式权力的代表，成为居于国家(政府)与村庄(村民)承上启下的中介地位的“体制精英”，进而充当起“对内联系村民、对外联系着政府”的桥梁和纽带的角色，在农村治理中承担着对内和对外双重职能。
　　(四)广大村民——农村治理的主体
　　改革开放后，随着家庭联产承包责任制的实行和市场化经济的发展，特别是人民公社体制解体后国家正式权力对农村强制约束的解除，村庄的封闭性逐渐被打破，致使村庄一元权力结构瓦解，农民有了更大的自主空间，他们成为农村治理的主体。
　　二、农村治理主体多元化的现实制约
　　当我们将视线聚焦于实践中的农村治理运行过程时，则不得不注意到，“实然”的农村治理主体多元化状况存在着诸多制约，且随着其发展，这些制约力量逐渐呈现于农村场域气进而构成农村治理所面临的种种困境。
　　1.困境之一：乡镇政府运行偏差。乡政村治的治理架构最初设计是尽量减少行政对农村经济社会生活的干预，以保持农民和基层组织的自主性和活力。但是，乡政毕竟属于国家政权体系，在自上而下的中央集权体制下，乡政行为更多的听命于上级政府。乡镇政府在国家政权体系中居于基础和末梢地位，就决定了国家在农村的各项发展目标、计划和任务最终都要乡镇政府加以贯彻、落实。这些目标、计划和任务是国家通过行政命令的方式由各级政府层层下达的，其完成情况是衡量乡镇领导“工作实绩”、决定其升降去留的一项主要指标。特别是目前县对乡镇领导的工作考核普遍实行“三个一票否决制”，即计划生育一票否决制，信访社会治安一票否决制，发展经济一票否决制。这三项工作都被量化为一些具体指标。这些指标是自上而下制定的，再逐级分解并落实任务并责任到人，乡镇领导只能完成或超额完成，否则不仅升迁无望，还可能“乌纱”难保。这迫使乡镇领导及机关干部想尽一切办法完成上级部署的各项任务指标，特别是那些直接由村民负担的任务，如计划生育、征兵、粮棉种植和订购等。为此，乡镇政府必然会加强对村级组织特别是村委会的渗透、影响和控制，包括运用强有力的行政命令手段，以保证上级各项任务的贯彻落实，乡镇政府如此作为可谓是其所担负的特殊角色使然。于是，如此压力型行政体制下，乡镇政府运行偏差，进而造成行政扩张，便成为当下“乡政村治”治理模式面临的第一重困境。
　　2.困境之二：村委会角色错位。当下村民自治所依托的“乡政村治”国家体制环境，即乡镇政府所代表的政务，如国家法律法令和政策的实施，要通过村民自治系统去推行。一般而言，国家行政系统并不直接面对农户或农民个体，而是通过村一级的基层自治组织去延伸政府的行政功能。如此一来，村民委员会就不仅是一般的群众自治组织，它在实际上扮演着既完成国家和政府任务的代理人，又管理本村事务的当家人双重角色，承担着延伸国家行政权力和行使村民自治权力的双重功能。调查发现，村委会除了完成属于自治范围的工作外，它的另一方面的工作(约占2/3) 就是贯彻上级的方针、政策。在村委会的时间、精力和资源一定的情况下，多顾及政务势必就少顾及村务，多顾及村务，势必就少顾及政务。而在政务日益繁多的情况下，村委会的自治功能势必受到抑制和削弱。更进一步地说，村委会的角色错位将引起性质上的擅变，即由农村群众自治组织变成乡镇基层政府的延伸与附属物，使得村委会出现行政化倾向，进而出现“由于村委会并不具有行政组织的性质和地位，也就没有行政组织的权威，在完成行政任务时并不得心应手；村委会名义上的自治，实际上的行政化，又使它得不到村民的信任和支持”的尴尬。只要村委会承担着来自上级政府的行政管理任务，那么它们的关系就非常可能具有领导与被领导的特征，而很难保持指导与被指导关系的性质。
　　3.困境之三：两委关系协调困境。如果说村民委员会与乡镇政府的体制困境是一种纵向的自治权力与国家行政权力的权力关系困境，那么，村民委员会与村党支部的体制困境就是横向的自治权力配置的困境。《村组法》所明确规定的中国共产党在农村的基层组织中发挥领导核心作用，由于缺乏对党支部的领导权与村委会的自治权之间的明确界分，在实际操作中就会有较大的弹性而变得难以把握。一般而言，在村的组织系统中，村民委员会的权力小于村党支部，村内事务的大政方针由党支部决定，村委会只是执行村支部的决定而已。因此，谈到村民自治，自治权主要掌握在村支部手中。有的学者指出，在一些村委会通过选举产生，村委会成员具有自主意识的地方，已经出现了村委会与村党支部意见不一致乃至相互冲突的情况。在谁对使用印章有决定权，谁是村级组织的法人代表等问题上，两委之间有争执。而且，在村党组织与村委会的竞争中，有些地方出现了村党支部地位动摇，凝聚力和号召力下降，村党支部书记素质和威望不如村委会主任等现象。
　　4.困境之四：精英阶层行为偏差。传统的社会关系正在解体，现代的社会关系尚未建立，《村组法》将我国的村民自治纳入法律轨道，使之进入了制度化运作阶段，标志着中国农村社会秩序进入重建的阶段的同时，也预示着这一行政嵌入型的重建过程将难以一帆风顺。因而，在中国尤其是中国农村地区，缺乏实施民主自治的文化基础，人们很难想象，在被宗族文化统治了数千年，同时又缺乏民主理念、缺少民主实践的农村地区，能真正将村民自治制度实施起来，其结局很有可能沦为走过场，或者是宗族文化的复活。而与宗族精英通过房族之间和村庄之间的实力对比、裙带传承、亲缘网络等方式影响村治权力分配的传统型精英阶层行为特征不同的是，家庭联产承包责任制实行后农村迅速涌现出的那批先富裕起来的经济能人，由于其具有的特殊影响力，在个体经济发达地区，经济精英干预村民自治已经成为一个现实问题。诚然，经济因素过分地介入村庄治理过程时，村民自治制度的运行将发生偏差。而另一方面，由于制度最终是靠人来实施的，没有一批农村精英来参与村民自治，这样的村民自治只能是低层次的自治，并不能达到构建和谐农村社会的预期目标。随着中国经济的快速发展，不少农村精英只要经济上有所作为，就会向乡镇或城市转移，与此同时，大量的农村剩余劳动力向城市转移乃至于在中国城市里形成了一个庞大的特殊社会群体，即农民工群体。这在给中国城市社会带来一些新的问题的同时，也给农村社会带来了新的问题——农村精英群体的集体流失。精英们在城市里工作和生活，留在农村的是被人们戏称为“386170部队”，即妇女、少年、老人成了部分农村地区的居民主体。
　　5.困境之五：普通农民的失语。普通村民在政治上是村级权力的授予者和委托者，在经济上也是自主经营的自由主体，然而细碎分散的农村市场经济中，农民就像马克思所形容的“马铃薯”，处于分割的原子化状态，他们既无力把握村政，也无力把握市场。高度自由经济带来的高风险使村民感到了自身的经济脆弱性，同时，他们接受政治信息较少、利益渠道狭窄、组织化水平低，又进一步增加了他们在村级公共事务中的无力感。经济资源相对匾乏与政治地位的低下决定了普通村民在村庄政治中的“棋子”角色，他们在形成自己的政治态度时往往受到村庄精英的裹挟，被动或主动地依附于村庄精英进人村庄政治生活。历史事实说明，无论农民参加什么组织，其初衷都是为了维护自身利益和获得社会归属感。普通村民在失语的政治语境中，本能地把利益诉求与政治表达更多地寄托于村庄中说得起话、办得起事的非治理精英身上，依附于各种非正式组织乃至非法组织。这样，村中具有一定政治意识和话语能力的非体制精英成为普通村民不可多得的利益代言人，引导着村庄舆论和村庄政治起伏。
三、农村治理主体多元化的制度构建
　　(一)农村治理主体多元化的制度取向
　　民主制度的嵌入改变了国家传统自上而下高度一元化的村治格局，中国农村治理进入权威性自治向代表性自治转型的变革时期，中国农村民主在国家强有力的推动下又向前迈进了一步。然而，现实制约使我们不得不正视村庄中乡镇政府、基层党组织、村委会、农村精英及普通村民等农村治理主体的行为偏差并积极探索救治之路径。由于制度的作用正是在于对权力进行明确的配置，从而使较为均衡的权力配置成为社会稳定的基础。因而，笔者试图在现有“乡政村治”基础上对政府和农民不同主体间的权力关系进行再界定，在法律和制度框架下寻求弥补缺陷的方法和路径，以期通过制度设计和政策实施的完善来促成理性秩序的达成。
　　1.规范乡镇政府行为。在中国农村处于急剧社会变迁且经济社会发展地区不平衡与区域特殊性的背景下，乡镇与村之间的利益边界与权限范围往往是模糊、变动的，通过国家层面的法律制度(如《村组法》)往往难以清楚界定。实际上，国家很难提供一个关于乡政村治的细致的整齐划一的具可操作性的成文法律，但在现有的法律框架内，补充有关实体性特别是程序性规定既是必要的，也是可行的。由省、自治区、直辖市人大常委会制定乡政村治特别是村民自治法律的实施办法。在实施办法中，明确划分乡镇和村的利益边界特别是乡镇政府和村委会的职责权限。近年来，一些地方在贯彻《村组法》过程中，已经制定了有关乡镇政府指导村委会工作、村委会协助乡镇政府的规则，使乡镇行政管理与村民自治在制度规范基础上有机地衔接起来，也就使村委会的双重角色能达到大体上的平衡。在乡政村治法律及其实施办法中，可考虑增加、补充有关法律后果的条款，如规定非法干预村内事务的有关负责人的法律责任，以维护乡政村治法律体系的权威，防止村委会“过度自治化”和“附属行政化”的两种不良村治倾向，也为司法介入乡政村治矛盾和冲突打开了法律通道，实现乡镇行政与村民自治统一于法律。
　　2.明确村支两委治理职权。村委会依据《村组法》，要求行使法律规定的各项村务管理权，而党支部则依据1998年通过的《中国共产党基层组织工作条例》(以下简称《条例》)，强调党支部对村务工作的核心领导权。问题恰恰在于，村务管理权与村务领导权在很大程度上是重迭的，如村务决策权、财务审批权等，无论是《村组法》，还是《条例》都没有就村委会和党支部具体职责权限作出明确划分并对村务工作运行机制作出具体的、可操作的规定。界限模糊的责权分配产生了“相互性问题”，村支书与村主任陷入“科斯悖论”之中而不自知，“有利的事抢着干，没好处的事无人管”。因此，合理界定村支两委的责、权、利关系，形成产权明晰、职责明确、权力均衡的制度配置成为解决矛盾的关键之所在。一方面，强化党的核心领导地位，加强农村党支部建设，这是一切制度设计或制度创新的可能性边界。村支书应从具体的村务工作中脱离出来，把重心放在村庄规划等全局性问题上来。同时，对村主任要适当放权，充分调动村主任在发展村庄经济方面的积极性。另一方面，要强化村委会自治功能，加强组织与协调职责。村委会作为村庄社区一切公共事务的承担者和组织者，是村民自治权力的唯一载体，只有进一步加强村委会在公共物品提供上满足村民多元需求的功能，才能保证其职能真正履行。特别是在选举候选人确定机制上，要实现决定权由村支两委向村民的真正下移，如建立候选人预选制度、候选人全体村民投票提名制度等。鉴于党支部和村委会组成人员高度重合甚至于合署办公的现实，应加强村民会议特别是村民代表会议的建设，真正发挥村民(代表)会议在村民自治中的最高权威地位。目前，村民(代表)会议大多只是作为党支部向村民通报重大决定的咨询机构。强化村民(代表)会议最直接的结果就是改变村级治权被党支部一家垄断的局面。建立党支部、村委会、村民(代表)会议三者间的合作机制，如可考虑村中的重大事务由党支部和村委会分别讨论，以提案的形式提交村民(代表)会议，由村民(代表)会议作出最后决定。
　　3.完善非体制精英吸纳机制。村庄非体制精英是处于体制精英与村民之间的隔离带，他们一方面具有自利性的政治目的，另一方面又代表着部分村民的集体利益。其非正式权威在农村体制中发挥着重要的作用，甚至农村体制的效能取决于体制精英与非体制精英能否取得一致。应该看到的是，在村庄共同体中，体制精英、非体制精英、村民三者在根本利益上是一致的，统一于促进农村社会的发展。因此，建立起一套能够有效整合三者利益的吸纳机制，成为问题的关键。一方面，可通过体制吸纳，通过将经济能人、老干部等非体制精英纳入村级组织和村务管理活动中，赢得他们的支持，如将经济能人、退伍军人、农村文化人等有影响的精英分子作为后备干部，成立村级治理顾问委员会，邀请老干部、在外退休返村定居的国家工作人员入会，为村庄建设出谋献策、发挥余热。另一方面，可通过利益吸纳，通过建立村民意见箱、民主议政日和干部民主评议制度，使村民能够在村级组织体系和体制内渠道表达自己的意见和建议，使组织成为真正代表村民的利益的组织。当然，对于那些进入村庄组织寻求个人利益和那些图谋不轨的黑恶势力、宗教组织的非体制精英应进行孤立、打击。
　　4.强化村民监督机制。为保证村级组织的健康运行，就必须提高村民在治理中的参与积极性，扩大参政议政面，确保村民的知情权和监督权。一是规范村务公开制度，推行村务“阳光工程”。村庄重大决策交由村民大会表决通过，定期公布村庄财务开支。二是提高民主理财能力，加强理财人员财务知识和技能培训，杜绝村级班子人员进人理财小组任职，保证民主理财不走过场、不流于形式。
　　(二)农村治理主体多元化的实践思路
　　1.加强信任结构建设，促进农村社会资本成长。在农村基本资源中，除了有土地和人力构成的经济资源外，还潜藏着一笔丰富的社会资源，即村庄特定的社会关系和人际关系网络，现代社会学者们将之称为社会资本。它作为一种公共物品，是由信任、权力、社会规范等所形成的社会网络。它以社会关系作为载体，成为一种可以影响资源分配的资本。国内有学者亦将村庄的这种社会资源特点称为“信任结构”。在村子里，诚实、忠诚、信任都是这种信任结构的表现，是村民共享的价值观和道德准则，也是村民间进行互动的媒介和润滑剂。这样的信任结构中，他们对彼此行事的规律有所把握，对彼此的行为抱有真诚的期望，村庄内部信任度的高度标志着一个村庄的内聚力。如果农村社会具有广泛的信任和多元的社会规范，社会资本存量就会增加，人们的公共理性就有可能得到加强，广大村民选择优良精英的能力也就随之提高，进而促进契约性公共权威的成长。在这种情况下，那些拥有更多社会资本并有良好人品和管理能力的精英更有可能被村民所选择而容易进入体制内，从而扩大村级组织的总体动员力。不仅如此，社会资本的存量，往往具有自我增强性和可积累性，良性循环会产生社会均衡，形成高水准的合作、信任、互惠、公民参与和集体福利。横向的公民参与网络有助于参与者解决集体行动的困境，同时，信任可以在一个行为规范、诚实合作的群体中产生，它依赖于人们共同遵守的规则和群体成员的素质。所以，加强农村信任和制度规范建设既是相互依赖和成长的需要，又是社会资本积聚的过程。
　　2.促进村庄精英系的良性成长。传统社会的自我整合是在国家、精英和民众三层互动结构中通过村庄精英治理而实现地方自治的，当代中国农村秩序同样需要如此架构作为社会整合的基础。因而，应积极培植一个强有力又富有公共理性的精英阶层，构架起精英与普通村民、体制内精英与体制外精英、国家与精英之间的平衡互动关系，并形成有一定界域的社会结构。通过促进村庄精英系的良性成长，铸造三层互动结构，只有具备这样的社会结构基础，才能建构具有真正自治能力的组织和制度体系。就目前村庄精英的情况来看，无论是村庄精英的数量还是多元性，都得到不同程度的发展，但真正有知识素养、管理能力和高宽容度的精英系尚未形成，加之体制内与体制外精英流动常常因为农村的利益复杂性而偏离共同目标。所以，国家应该加大对农村体制内精英的教育培养，使农村形成一支高素质的管理队伍。同时，还要严格规范村委会选举行为，加强对恶势力操纵选举的打击，促进体制内精英与体制外精英的良性流动。
　　3.培育农民主体性。在细碎分散的农村市场经济中，农民就像马克思所形容的“马铃薯”那般，处于分割的原子化状态，他们既无力把握村政，也无力把握市场。因而，农民要具备表达自身利益诉求的渠道和能力，就必须从高度分散的状态中组织起来。另外，从民主发展的学理角度来说，一个社会只有能够给出合法的私人生活空间、能够给予民间组织力量以相对独立的发展空间，这个社会才可能发育成长出宪政民主的秩序，也才能形成社会的多元结构。现在，中国乡村中的民间团体虽然不是很多，但随着经济和社会的发展将呈增长的趋势。如随着乡镇站所的改革，成立的农技服务中心、城建服务中心、防疫中心等，其工作人员不再是政府编制内的事业人员，他们可以独立创业，依靠自己的专业技能，与政府签订合同，承包政府包发的公共事务，服务于农村社会的发展。一些村庄社会资本存量较大的地方，还成立了老人协会、乐贤会等农民组织。即便是当前乡村社会中重建和转型中的宗族，也可以在推动中国乡村自治和政治现代化方面发挥建设性的作用。因而，要充分利用民间团体，既要通过和他们合作开展项目，培育其专业能力，还要培育他们的非政府理念，真正激发乡村社会的活力，使有组织的普通农民成为乡村治理主体多元化中的重要单元。
　　参考文献：
　　[1] 朱新山.乡村社会结构变动与组织重构[M].上海：上海大学出版社，2004：187，18.
　　[2] 贺雪峰.新乡土中国[M].桂林：广西师范大学出版社，2003：136-140.

作者：周秋琴 来源：《经济研究导刊》2010年第8期