一、我国城乡一体化实践的主要模式

    建国初期，我国的城市化水平大概在10%左右，由于各种复杂的因素，城市化水平在建国后的二十年左右都发展缓慢。改革开放以后，我国的城市化得到了迅速发展。据国家统计局统计，1978年，我国有城镇人口1.72亿，1989年为2.95亿，1997年为3.69亿，到2002年底，我国城镇人口已达到5.0212亿，城市数量达660个。2008年我国城镇人口为6.0667亿，占全国总人口的45.7%。城市化是城乡一体化的基础，中国城市化的快速发展极大地促进了城乡一体化的发展。从经济最发达的东部地区，开始了各具特色的城乡一体化实践，其中比较有影响的有珠江三角洲“以城带乡”的城乡一体化发展模式、上海的“城乡统筹规划”模式、浙江及长江三角洲的城乡一体化模式以及成都市“以城带乡，城乡互动”的城乡一体化模式。它们的发展对中国其他地区的城乡一体化实践具有较大的影响。

    （一）珠江三角洲“以城带乡”的城乡一体化发展模式

    珠江三角洲位于中国广东省沿海，主要包括广州、深圳、珠海、厦门、中山、佛山、东莞等地区，是我国城市化水平最高的地区，也是我国城乡一体化进程发展最快的地区之一。珠江三角洲在探索城乡一体化的道路中，总结出了实现城乡一体化的十条标准，即农业生产现代化、农业工业经济化、基础设施配套化、交通通讯网络化、市场经营商品化、文明卫生标准化、群众生活小康化、服务体系社会化、行政管理法规化、环境净化、美化。

    珠江三角洲的城乡一体化大致上经历了三个阶段：第一阶段是商品农业阶段：珠江三角洲的商品农业化起步早。目前农业商品率达到80%以上，农业劳动生产率达7500元／人左右，土地生产率达2200元／亩以上。农业劳动生产率的提高，一方面推动了农业的发展，另一方面加速了农村剩余劳动力的转移，促进了二、三产业的发展。总体而言，珠江三角洲在城市化进程中走出了一、二、三产业协调发展的道路。第二阶段是农村工业化阶段：工业化是城市化发展的根本动力之一，农村工业化促进了农村城市化的发展。因为在工业化的发展过程中，经济得到了“集聚”，从而促进了城市化的发展。第三阶段是完善基础设施阶段：珠江三角洲在实现第一、二阶段目标的基础上，按现代化的要求，不断完善基础设施，这为城乡一体化提供了必不可少的硬件基础。

    经过十多年的发展，到2005年，珠江三角洲已拥有100万以上人口的城市5座；50-100万人口的城市4座；20-50万人口的城市6座；10-20万人口的城市5座；建制镇374个，城市化水平达到72.2%。至今，珠江三角洲已发展成为具有现代文明的城市群体，形成了村中有城、城中有村、城乡一体的新格局。

    珠江三角洲的城乡一体化发展模式，可以看作是以大城市的发展来带动乡村共同发展。深圳、珠海等大城市具有较强的辐射功能，能够很好带动乡村的发展。而且，由于珠江三角洲位于沿海开发区，具有优越的外贸条件，在出口外贸的推动下，珠江三角洲的经济发展得更快，城乡一体化水平也在不断提高。但是，这种模式也有其不足之处，比如“城市病”。大城市要增强自身的辐射功能，就必须不断地扩大规模以增强自身的实力。在城市发展过程中，如果规划不合理，就有可能引起人口激增、公共资源紧张、环境污染严重等所谓的“城市病”。当然，“城市病”并不是不可克服的，只要在城市的发展过程中注意城市的合理规划和有效管理，这些都是可以避免的。因此，在以大城市带动的城乡一体化发展模式中，应该注意协调城乡关系，合理发展城市规模。而且，一个大城市是否具有较强的辐射功能，最主要的并不是规模的大小，还应该包括本身的经济实力、投资环境等一系列因素。

    （二）上海“城乡统筹规划”的城乡一体化发展模式

    上海是长江三角洲区域经济发展的龙头，也是我国最具活力的经济区域之一。上海的郊区和全国其他地方相比具有独特的优势，即上海具有较高的经济发展水平和完善的基础设施：上海地区的农业占全市GDP的比重只有2%左右，而全国有些省、市的农业占GDP的比重达到30%以上。上海地区的城市化水平达88.7%，显然高于我国平均城市化水平。上海农民的实际收入中，非农收入要占到75%以上。上海240万农民劳动力大约有170万农民纯粹从事第二、第三产业，这在全国任何一个城市中都是无法比拟的。上海郊区的基础设施有重大进展，目前已形成了9000公里的公路网以及较完备的农用事业设施。更重要的是，上海郊区正在成为长江三角洲乃至更大区域范围内的制造业中心，“三资”企业总数达11000多家。随着经济高速增长，上海中心城市的人才流、物流、资金流、信息流、技术流也必然要大规模地向郊区辐射。

    正是因为上海具有这一优势，因此，上海的城乡一体化发展模式选择的“城乡统筹规划”模式，即城市和乡村的双向发展，来促进城乡一体化。在这一发展过程中，政府起了很大的作用。特别是政府采取了许多措施，鼓励城乡合作，融合城乡经济，实现优势互补和共同发展。经过十多年的发展，上海的城乡一体化已经取得了很大的发展，城乡经济的合作和跨区域发展已由工业拓展到商业、旅游、交通、运输、房地产开发、仓储、农业等许多领域，并已达到相当规模。郊区城市化水平以年均2个左右的百分点逐年提高，从上个世纪90年代初的28%上升为2002年的52%。郊区的GDP约为全市的三分之一，郊区的工业产值更是占据了全市的半壁江山。上海城乡二元结构逐步被打破，不仅市区体现了都市的繁荣，而且郊区也体现了上海的实力和水平。

    上海的城乡一体化发展战略就是以上海城乡为整体，以提高城乡综合劳动生产率和社会经济效益为中心，统筹规划城乡建设，合理调整城乡产业结构，优化城乡生产要素配置，促进城乡资源综合开发，加速城乡各项社会事业的共同发展。其中，大力发展郊区经济是一个重点。因为上海郊区本身具有较强的经济实力，通过它的发展，可以带动城乡经济的合作，并最终实现优势互补和共同发展。它在城乡一体化的发展中起着枢纽的作用。但是，这种模式的城乡一体化发展必须具备一定的条件，即郊区经济要具有一定的实力。因此，“城乡统筹规划”的城乡一体化模式必须考虑本地的经济实力。

    （三）浙江及长江三角洲的城乡一体化模式

    1、以城带乡的义乌模式

    以城带乡模式是最典型的现代城市力量的扩展，表现为通过城市的扩展力量或扩散效应促进乡村经济社会发展，最终实现城乡共同发展的理想格局。其主要特征在于城市发展及由城市的扩展而波及、卷入乡村的社会发展，它是整个社会由农村社会结构向城市社会结构转变的开端，经过带动乡村发展，通过工业生产力作用实现对城乡社会的改造。以“中国小商品城”闻名于世的义乌就是这种模式的典型，其城乡一体化迅速推进在于以商业市场的聚集促进消费聚集与人口聚集，进而促进商业中心形成与城区发展。同时，打破行政地域限制，促进行政管理体制“市管县”改革、市场化土地资源运作和土地收益股份化，成为义乌以城促乡的关键环节。

    2、苏南“乡镇企业发展带动”的模式

    苏南是指长江三角洲以南的苏州、无锡和常州。这是改革开放以来全国发展最快、最活跃的地区之一。特别是苏南的乡镇企业，已成为苏南经济的支柱。因此，在探索城乡一体化的发展模式过程中，苏南地区抓住这一优势，靠乡村工业和集体经济的发展，以农村工业化为动力，走出了一条苏南特色的“乡镇企业发展带动”的城乡一体化模式。

    早在1993年，苏南的乡镇企业总产值就占全国乡镇企业总产值的16.8%。苏南12个县被列入全国百强县。乡镇企业的发展，使苏南地区可以采取以工补农、以工建农的措施，来协调工农关系，稳定农业生产。他们在全区建立了优质、高效的农业生产基地，推动农业的机械化和服务社会化，保证了一二三产业的协调发展。农村经济的发展，打破了传统的“二元结构”，引起了农村经济社会结构的深刻变化。一大批小城镇脱颖而出，成为连接城乡的纽带，加快了农村产业结构的非农业化和人口城市化。

    苏南的“乡镇企业发展带动”模式，主要是指以大力发展乡镇企业来增强农村的经济实力，以此来破除城乡二元结构。这是一种自下而上的城乡一体化发展模式。乡镇企业的发展，一方面增加了农民的收入，另一方面也吸收了大量的农村剩余劳动力。苏南地区以发展乡镇企业为动力，促进农业的产业化和农村经济的增长，最终达到城乡共同发展。但是，这种发展模式也有其不足之处。一方面，乡镇企业的规模较小，不能形成规模效应，不利于资源的优化配置。另一方面，乡镇企业的技术不强，不能完全保证商品的质量，同时，也会造成环境的污染，特别是对水资源的污染。因此，在发展乡镇企业的过程中，必须要考虑环境、经济实力等多方面的因素，要根据各地的具体情况，走可持续发展的道路。

    （四）成都市“以城带乡，城乡互动”的城乡一体化模式

    成都市的城乡一体化模式可以概括为“以城带乡，城乡互动”。具体表现为：统筹城乡社会经济发展，以重点突破、圈层状的空间扩展为途径，走大都市带动型与自下而上的农村城市化相结合的道路。呈现圈层状的空间扩散是成都市城乡一体化发展中的重要特色之一。原因是成都市区对周边地区具有很强的辐射作用，可以逐步带动其周围的发展。其次，农村自身的发展在成都市城乡一体化的过程中也非常重要。成都市农村的迅速发展一方面是因为政府加大了对农村的投入，包括农房改造、医疗、社保等制度的改革。另一方面是因为成都平原土地肥沃，有发展的潜力。因此，成都市的城乡一体化才会呈现出“大城市带动，城乡共同发展”的局面。
从2003年开始，成都实施了“统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化”的发展战略思路，大力推进城乡一体化。六年多来，成都市以科学发展观为指导，走出了一条具有自身特色的城乡一体化道路。成都市推进城乡一体化的具体做法可以归纳为“三个集中”、“三大工程”和“六句话”。“三个集中”是指“工业向集中发展区集中，农民向城镇集中，土地向规模集中”。“三大工程”是指“农业产业化经营工程、农村发展环境建设工程、农村扶贫开发工程”。“六句话”是指“以县城和有条件的区域中心镇为重点，以规划为龙头和基础，以产业发展为支柱，以形成市场化配置资源的机制为关键，以综合配套政策为保障，以农民生产生活方式的转变为着眼点和落脚点”。成都在城乡一体化的过程中始终坚持这一发展思路，使得成都的城乡一体化顺应了经济社会与城市化进程的客观规律，使成都的经济文化等得到极大的发展，同时也使得广大的农民普遍受益，使得城乡差距不断缩小，城乡一体化建设推进迅速。

    二、我国城乡一体化实践经验对我们的启示

    上述地区的城乡一体化建设在实践中取得了很大的成效，总结其实践经验我们可以得到如下启示。

    （一）统一规划是龙头和基础

    城乡一体化是一个配套工程，在发展中若不注重整体规划就会导致重复拆迁与重复建设、城市化与农业现代化互动作用不强等问题。因此，在推进城乡一体化之初必须作到规划先行，建立城乡一体的战略规划体系，实现规划编制、监督和管理分离。成都市为了实现“三个集中”发展战略目标，首先从规划编制入手，不仅建立了市、县（区）和乡（镇）三级规划行政管理机构和规划工作监督机制，而且制订了一系列城乡建设规划技术规范和标准，实现了城乡规划编制、管理、监督工作“满覆盖、责任明，城乡规划编制一盘棋”，各项规划高度衔接。对不符合规划的项目不予审批，违反规划的坚决查处，重点监督宅基地用地，强化了规划的执行和监督。通过统一规划管理，明确了各个区域的功能定位，有效整合了城乡资源，把广大农村纳入城市规划范围，把城市的基础设施延伸到农村，社会服务设施配套到农村，严格按照客观规律办事，分类、分步推进一体化。

    （二）制度创新是动力源泉

    及时调整相关政策和创新各种制度，是推进城乡一体化的动力源泉。上海的浦东新区努力探索制度创新的新思路，构建制度创新的新亮点，使各种制度创新更具时代性和浦东特色。如创新农村劳动力安置办法，早在20世纪90年代中期，浦东就实行了以“经济补偿＋社会保障＋就业服务”为主要内容的政府不包就业的安置办法，由征地安置单位逐年按月为征地劳动力缴纳基本社会保险费，解决了被征地的劳动力养老、医疗保障等后顾之忧。随后进一步完善这一政策，征地安置单位在征地安置时为征地劳动力一次性缴纳15年的养老、医疗保险费，征地劳动力享受城镇居民同样的就业、培训政策。在规划体制、土地体制等方面上海也进行了有益探索。2004年以来成立的6大功能区域，标志着“区镇联动”进入实质性阶段。“区镇联动”将郊区的发展纳入到浦东整体功能规划体系，对于高起点推进“三个集中”（农业向规模经营集中，工业向工业园区集中，农民居住向城市城镇集中）起到了非常重要的作用。成都市积极致力于破除城乡之间的体制障碍，通过一系列统筹城乡发展的规划和政策体系，为城乡一体化发展提供体制机制和政策保障，取得了良好效果。自2003年以来，成都市城乡全面健康发展、城乡差距开始缩小，广大城乡居民普遍受益。

    （三）“三个集中”是创新之路

    成都在推进城乡一体化发展的进程中，突破传统观念的束缚，打破城乡分割的体制性障碍，吸取东部一些沿海城市发展中出现的分散建设、资源利用水平低、生态环境破坏的严重教训，按照走新型工业化、城镇化、农业现代化道路的要求，推进“三个集中”。“三个集中”是成都城乡一体化战略的核心内容。

    首先，积聚工业，强力推进工业向集中发展区集中。成都通过创新工业集中集群发展机制、多轮驱动工业向集中发展区集中、市场运作推动工业集中发展等方式，多管齐下实现工业集约、集群发展，提升产业竞争力，促进整体经济发展。具体做法是：（1）出台了《成都工业发展布局规划纲要（2003年-2020年）》，调整优化各区县的工业资源，把全市116个开发区整合成21个工业集中发展区，同时对各区县的产业定位、分阶段的目标以及政策措施进行了明确规定。（2）积极培育主导产业。工业主要布局在成都高新区、成都经济技术开发区这两个国家级工业集中发展区和各区县工业集中发展区；在中心城市和区（市）县政府所在地及有条件的区域中心镇，搞好第三产业，注重业态转换和结构的升级；在不具备城市化和工业化条件的其他农村地区，进行农业结构调整，优化种养业布局，大力发展特色农业，以农业的产业化来促进城乡一体化进程。

    其次，因地制宜，梯度引导农民居住向城镇集中。成都遵循“因地制宜、农民自愿、依法有偿、稳步推进”的原则，对星罗棋布的自然村进行了调整。实现了土地向规模经营集中，为建设工业向园区集中提供足够的土地资源。具体做法是：对于中心城区的农民，实行农村完全与城市接轨，土地资源以征地方式流向非农行业，农民通过统一安置由分散居住变为集中居住，按照城市标准建设新型社区，促进农民变市民；对于郊区城镇农民，土地资源以出租方式流向非农行业，按照城市标准建设城镇新型社区，引导农民向城镇新型社区集中；对于郊区农村的农民，因地制宜，促进农业产业化以规模利用土地资源，按照城镇社区标准建设农村新型社区，在改善居住条件的过程中积极引导农民向农村新型社区集中居住。

    再次，稳步推进土地向规模经营集中。成都市委、市政府提出并实施了“土地向规模经营集中”，在农村兴起了一场以稳定农村家庭承包经营为基础的农业经营方式的重大变革。按照依法、自愿、有偿的原则，采取转包、租赁、入股等形式，稳步推进土地向规模经营集中。

    在此过程中，一些区（市）县采取农民土地承包权实行股份量化方式，分离土地承包权和经营权。农民以股份化的土地承包权流转给市场主体，让有竞争能力的市场主体对土地实行规模化经营，促使一般农户向二、三产业转移就业或成为农业产业工人。

    （四）政府主导是重要保障

    长期存在的城乡二元体制是制约兰州城乡一体化发展的重要因素。推进城乡一体化发展，缩小城乡差距，一方面，要逐步打破城乡二元体制，另一方面，在公共资源配置上逐步使城乡均等化。这都要求政府发挥主导作用，特别是要加快建立公共财政体系并使公共资源向农村倾斜。具体来说，政府的作用一是合理规划，必须要靠政府来统筹规划；制定合理的发展战略。二是资金投入，城乡一体化发展中基础设施、社会保障等社会公共事业的建设必须依靠政府大量的资金投入。上海浦东新区政府有效解决在城乡一体化发展中地区经济社会发展不平衡问题，其战略重点一方面加大投入、加快延伸、完善网络，加快推进城乡基础设施一体化，另一方面巩固完善提高、公共财政倾斜、转换衔接一体，稳定城保、推广镇保、完善农保、提高低保，加快推进城乡社会保障事业一体化，正是由于政府对于重点领域和关键环节的充分重视，才使得改革促进城乡一体化发展的成效不断显现。成都市推进城乡一体化的实践也同样证明，政府主导既是起点，也是核心动力。三是加强对城乡一体化发展的战略目标、规划实施、资金运营等方面情况实施战略管理。要通过战略管理把发展城乡一体化的战略目标贯穿在各地区、各有关部门工作的方方面面，渗透到具体工作的每一个环节，确保城乡一体化的战略目标在具体实施过程中不走样、不偏离方向。

    （五）经营城市是解决资金瓶颈的主渠道

    在推进城乡一体化的过程中，如此大规模、高密度、快速化地集中进行基础设施建设、农村环境整治和农民新居建设，首先需要解决资金问题。资金短缺已经成为制约发展的“瓶颈”。从各地的情况看，城乡一体化是以政府投入财力为主，政府融资的主要资源是土地。这就需要在政府的引导下，开辟多种渠道，吸引更多的社会资本参与到城乡一体化建设中。成都市着力做好经营城市文章，全面深化投融资体制改革，减少市场准入限制，建立多元化投融资体制，积极引导社会各项经费投入城乡一体化建设。各区（市）县为了解决工业集中发展钱从那里来的难题，大胆解放思想，创新机制，建立了政府引导、市场运作、社会参与的多元投资机制推动工业集中发展，同时适当放开民间资本进入城镇基础设施、公用事业领域的各类限制，充分引导民间资本投入到城乡一体化建设行列，形成了全社会互利互惠共同推进一体化发展的良好局面。

    （六）因地制宜、特色发展是重要原则

    在推进城乡一体化发展中，必须充分尊重各区域的差异性，创造符合各区域情况的城乡一体化模式。既不搞一刀切，不一哄而上，又要注意将别人的发展理念及创新思路在全市的管理层面上及时总结和推广，把鲜活的个性化经验总结为全市的指导政策，实现全面推进。如上海充分发挥其郊区经济较强的优势，走“城乡共同发展”的道路。而苏南地区充分发挥其乡镇企业较发达的优势，走“乡镇企业带动发展”的道路。成都市锦江区倾力打造“五朵金花”——幸福梅林、花乡农居、江家菜地、东篱菊园、荷塘月色5个乡村旅游景点名声鹊起。重庆市垫江县创新土地流转办法，积极推进土地流转试点，并探索了多种征地安置模式：南岸区和大渡口区探索建立农民工“阳关公寓”、廉租房和蓝领公寓的有效模式。因此，在城乡一体化的建设中，因地制宜、特色发展是非常重要的。






作者：兰州市委党校副校长、副教授 李一文 来源：《兰州发展》2010年第1期