摘  要：通过交易费用理论来解释中国农村土地制度改革的路径依赖性。明晰农村土地产权是改革的目标，要达到这一目标，必须考虑制度变迁所带来的交易费用。通过对中国农村土地改革几种模式的交易费用的比较，认为，深化和完善农村集体土地所有权制度的改革方案相比国有化和私有化改革方案仍是较优的选择。改革思路是确权赋能，完善配套政策。改革重点是现有的垄断性征地制度、土地利用管制制度和社会保障制度。只有建立起城乡统一的土地市场、土地利用规划、管制体制以及社会保障体系，才能真正破解城乡二元结构，统筹城乡发展。    关键词：农村土地制度，路径依赖性，改革
    一、问题的提出
    之所以要改革现行的中国农村土地制度，是因为目前中国农村的土地制度已经严重扭曲了土地资源配置效率，突出表现在农村集体土地所有权虚置。于建嵘列举了3个方面的制度性原因，即法定权利主体的多级性和不确定性、所有权与使用权的相互替换以及国家对农民集体行使土地所有权超法律限制。具体表现在微观和宏观两个方面：（1）微观方面。主要反映为农村土地产权模糊。我国现行法律规定的农村土地三级“农民集体”所有，没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则，没有明确产权代表和执行主体的界限和地位，没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系，从而使得实践中农村集体所有权的基本权能事实上已由土地使用权所代替。（2）宏观方面。主要反映出国家权力对“农民集体”行使土地所有权超法律限制。主要体现在土地征用制度、土地管制和农村土地的社会保障功能方面。这种农村集体土地所有权虚置与我国社会主义建设初级阶段是相辅相成的，它为工业化和城镇化建设做出了巨大贡献。随着社会主义市场经济的不断完善，土地资源越来越成为重要的经济资源，它在资源配置中的地位日益显现，于是，农村集体土地所有权虚置问题凸显出来，改革现有中国农村土地制度势在必行。现在的困难是选择一条什么样的路径来进行改革，这是必须认真思考的问题。
    二、内在逻辑
    科斯定理证明产权是重要的，明晰产权可以降低交易成本。诺斯进一步研究了制度变迁的条件，即制度变迁带来的收益大于交易成本。一个制度被另一个制度所代替，发生制度变迁，一方面是因为新制度的交易成本比旧制度的交易成本低；另一方面是因为新制度下资源配置产生的收益大于旧制度下资源配置产生的收益，即新制度下资源配置的效率或激励大于旧制度下资源配置的效率或激励。两者结合起来，当新制度下产生的净收益大于旧制度下产生的净收益时，发生制度变迁，选择新的制度。如果有多个制度可供选择，可以采用新兴古典经济学的一般均衡分析方法进行分析，从中选择出最优的制度。
    理论是抽象的，现实是复杂的。事实上，我们经常观察到一些效率较低的制度仍然在发挥作用。究其原因，是因为存在制度关联和互补，这往往使经济陷入“低水平陷阱”，发生路径依赖性。例如，“返租倒包”就是制度关联的一个典型模型；征地制度与小产权房开发就是制度互补的一个典型案例。对于这些，基于分析方法的局限性，现有的理论分析往往不是很深入，造成对经济制度路径依赖性的关注度不够。经济学家大都采用固有的新古典经济学的边际分析方法，而不是新兴古典的一般均衡分析方法；采用固定制度下的资源配置优化分析方法，而不是多制度下的最优分析方法，造成分析方法的局限性。因此，对制度路径依赖性的分析定性的多，定量的少，容易形成公说公有理，婆说理更长的情况，讨论不在同一个平台上。
    此外，制度变迁过程也要发生成本，这就是通常所说的改革成本或代价，而且有时候这个成本或代价会很大。过大的社会成本使得改革的推动者往往会望而却步，低效率的制度依然存在。只有当新制度所产生的激励足以抵消原有制度的低效率所产生的交易成本时，才会发生制度变迁。即新制度下的专业化经济大于制度间的互补经济时，个人收益大于个人成本，才有可能产生制度的诱致性变迁。如果社会收益大于社会成本，改革者才可能采取强制性制度变迁来推动社会进步。
    三、出路何在
    面对我国在农村土地制度方面暴露出来的问题，专家学者提出了3种主张：（1）私有化倾向。如蔡继明和邝梅、周其仁等人提出土地私有，认为私有化使得农地产权得到彻底界定，能解决目前农民的土地在城市化过程中流失的问题，能促进土地流转，形成农业生产规模效益，促进技术应用，提高农业收入。（2）国有化倾向。如马小勇和白永秀等人提出土地国有化方案，主张将集体土地所有权收归国家所有，农民享有永久的土地使用权，并将土地承包经营权与城市土地使用权制度统一为土地使用权体系，简称国有永佃制。（3）维持并完善现有农村土地集体所有权倾向。如温铁军等人认为，目前我国的整体经济状况还不适合实行私有化，否则会造成社会动荡，主张将集体土地所有权明确界定为农民按份共有制，以使其所有权主体具体化、人格化。
    私有化改革方案通过农地产权的明晰化，赋予农民完整的土地产权，能够改善农民在城市化土地征用过程中的弱势地位，加强农民对产权维护的能力。农民拥有完全的地权，可以避免经常的土地调整，提高其稳定性，进而促进农民对土地的长期投资。完整的地权可以促进其流动性，进而促进土地的流转和抵押，形成土地的规模化经营，以促进农业技术水平的提高。私有化改革是建立真正意义上的市场经济的必然要求，又是自由进退机制的基础。反对者认为，实行全面的土地私有化，违背现行的以资本国有为主导或主体的经济制度，违背中华人民共和国的根本大法。土地私有的一个最大困难是初始分配的公平性。由于人口的动态化，土地的不动产性和非标准化产品性，现有集体所有权造成的平均权利的认同性，以及历史、文化、家族形成的土地传承的路径依赖性，使得土地分配变成一个几乎不可能的事情，其制度变迁的改革成本巨大。尤其是在土地价值较高的城郊结合部，改革的矛盾显得尤为突出。
    国有土地永佃制改革方案认为，“国家所有，农民永用”制度体现了所有权与使用权两权分离的思想，是土地集体所有制下土地家庭继承制的继承、改革和发展，容易与城镇国有土地形成全国统一的土地制度和统一的土地市场，有利于土地管理和合理有效的利用。借助国家权力把土地使用产权一次性地永远推向市场，从而退出土地产权配置活动的改革成本较小。反对者认为，该主张与中国宪法相关规定相违背，很难在短期内实现，也难以得到大多数农民的认同。该主张的一个最大问题是假设有一部分农民理解集体土地是国有的，但他们忽视了集体土地所有权变迁的历史沿革。农村土地的农民所有曾经是立国之本，执政之基础。该主张的另一个前提假设是国家行为是理性的，在行使公权力时是公正客观的。然而，国家公权力的行使往往是由地方政府来执行的，所谓国家公正的中间人作用还不如让农民自己处置分配其财产更为有效。因为国家公权力的介入多了一道环节，还有可能产生腐败，使其公正性受到质疑。按照上述国有化方案，农民失去其所有权，代表国家的地方政府顺理成章地行使其政治权力和财产权利，更容易剥夺农民的利益。如果国有所有权下的土地使用权完全享有占有、使用、分配、收益权利，那么，这种国有化就等同于私有化，这样，私有化过程反映的问题也将在国有化过程中体现。农民永用方案仍然存在土地使用权的初始分配问题，其初始分配的公平性仍然要靠高昂代价才能达到。
    坚持保留集体土地所有权并深化其改革方案的观点主张做实集体所有权，村集体经济组织作为农地所有权的真正主体，享有一定的财产利益，可以通过收取租金的方式来体现其权利。其创新的理想模式是集体所有权下的租地农场或永佃制。还有部分学者主张实行土地股份合作制。其理由是土地私有化会导致土地兼并，使失地农民失去社会保障，失地农民涌入城市，形成城市贫民窟，增加城市就业压力；土地私有化还会导致耕地流失，危及国家的粮食安全。一旦城市化和工业化遇到挫折或危机，农民工返乡躲避危机的退路就很窄，几乎没有回旋的余地，这很危险。维持土地农民集体所有制，既有利于农业规模经营和合作经济、新集体经济的发展，也不影响股份制经济和个体私营经济的发展；既有利于劳动力向城市转移，又利于应对工业化、城市化过程中可能出现的阶段性的、不确定性的“经济危机”或“社会危机”。应该说维持土地农民集体所有制是个最不坏的选择。温铁军认为，中国水土资源严重缺乏，有600多个县人均耕地面积低于0.8亩，有1／3的省份人均耕地少于一亩，这些地方的农村土地已经基本上转化为农民的社会保障。人均耕地面积多于一亩的地方多在北方，然而北方缺水严重，产出率低，耕地的社会保障功能仍然是第一位的，也就没有条件通过土地私有化来形成规模经济。因此，中国农业事实上不可能依靠提高土地规模来参与国际竞争。现行制度的确是经过长期实践检验的，总体上符合中国国情。反对者认为，只要政府对土地兼并加以控制，并不会造成大量的失地农民，而且要相信大多数农民是理性的，即使存在一定量的失地农民，在市场经济条件下，它反而是加快城市化进程的一个动力。至于失地农民进城造成城市就业压力，形成城市贫民窟，那是站在城市既得利益者的角度看问题，它不是必然，而只是可能，重点在于政府的有效管理。对于土地兼并导致耕地流失的担心是多余的，耕地流失是土地用途管理问题，与兼并和流转没有必然联系，担心农地私有化会使失地农民失去社会保障，只看到了现实和现象，并没有看到问题的本质。社会保障本质上是政府的职责，把农地与社会保障捆在一起，是为政府失职开脱。以上几个方面反映的农地问题并不是国有化还是私有化的问题，而是政府的管理问题。
从上述三种改革方案可以看出，任何一种农村土地制度改革方案都不绝对占有主导地位，每一种方案都有其优点和缺点，这造成我们对制度选择的困难。究其原因，是因为上述各种方案对土地制度改革后产生的制度激励和制度改革产生的交易成本描述不清或定量评估不够。如果从两个极端的情况来看问题，制度选择就明显了。在一个偏僻的小山村，那里的农民对产权制度就不是那么关心，无论是国有还是私有，或是维持现有的集体所有制对他们来说都差不多，因为土地制度变化不会给他们带来根本性的利益变化。而在一个大城市的城郊结合部，土地面临着征地拆迁或被某个开发商进行小产权房开发，这样，情况完全发生了变化，不同的土地制度对不同的利益主体就会产生不同的选择，农民将会选择私有化的土地制度，地方政府将会选择国有化的土地制度，而村委会的干部则会选择土地集体所有制。因此，农村土地制度改革的标准在于农民是否真正增收和土地是否真正增值，土地资产是否真正变为资本。改革所带来的激励才是真正的动力。
    从全社会来考量，土地改革所带来的激励是否大于改革的成本。因此，改革同样应重视路径依赖性。如果深化和完善现有的集体土地所有制能够带来同样巨大的收益或激励，那么，作为改革成本相对较小的这条路径将是最优的选择。
    四、改革的理路
    从以上分析和全国开展农村土地制度改革的实践来看，农村土地制度改革的关键是确权赋能。确权是基础，流转是核心，配套政策是保障。
    确权就是要明晰产权，它是农村土地制度改革的一项基础性工作。无论是国有化改革路径、私有化改革路径，还是深化集体土地所有制改革路径，都离不开确权这项工作。农村土地国有化改革方案的重点是土地使用权永佃制，其归宿仍然是土地私有化。而土地使用权永佃制仍然要明晰产权到每一户，确权这一环节必不可少。私有化改革方案的土地确权就更不言而喻了。深化集体土地所有制改革路径就是要明确村集体经济组织的所有权权利，同时要明确农户的土地使用权利，以及两者之间的权利关系和利益分配机制，使产权明晰。由此也可以看出，确权的重点是明晰产权，而不是所有权的属性分析，从产权角度而不是从所有制角度讨论农村土地制度问题十分重要。
    如果产权是明晰的，那么按照科斯定理，交易费用为零。这样，问题就得到了根本性的解决。然而，确权是要付出成本的。国有化改革方案和私有化改革方案的确权成本无疑将是巨大的，这也是为什么这两个方案在现实中最不轻易实践的原因。深化集体土地所有权制度改革方案因其路径依赖性，其确权成本相对较小，但产权明晰度差，由此带来的制度激励也将是最小的。目前的农村土地制度改革实践都是在土地集体所有制范围内进行的，土地股份制是一种相对成功的改革方案，但仍然没有从根本上解决产权明晰化问题。
    尊重农民的自主选择，相信农民有能力解决产权问题。人是有限理性的，信息是不完全的，没有一个人比当事人更加清楚自己的处境。确权要充分依赖农民，让农民互相之间对土地进行确权。成都市在进行农村产权制度改革时，让农民站在改革的前台，政府只作为一个裁判行使职责。
    明确产权的目的在于流转带来收益，因此，流转是核心，它是产权赋能的具体体现。而我国农村土地制度的最大缺陷在于流转受限。受限的主要原因是国家为了工业化和城镇化以牺牲农民的利益为代价，其表现方式是征地制度、土地管制和土地的社会保障功能。征地制度是把农村集体所有制的土地通过征用转为国有土地的一种制度。征地是垄断的，地方政府通过征地把农村土地变为国有土地，再通过土地用途管制和在一级土地市场上出让土地，赚取土地差价，形成地方政府的土地财政。通过土地用途管制，使农民的宅基地闲置，承包地价值低估。通过农村土地的社会保障功能，免除了政府的公共服务职责，使农民留在承包地上。如果能够赋予农民土地产权以完整的权能，允许其自由流转，与国有土地“同地、同证、同价”，那么，制度改革所产生的激励将会释放出巨大能量，确权才有价值。
    配套政策是保障。配套政策体现了制度的关联和互补性，使一些低效率的制度得以存在，一些高效率的制度反而不能实行。要使农村土地制度改革顺利推进，相关的配套政策是保障。
    首先是基层民主政治建设。培养农民的民主决策意识，建立农民的民主决策机制，完善村民议事程序，理清村委会和村集体经济组织的行政与民事关系等，是土地改革顺利推进的前提条件。
    其次是健全农村金融体系。农村土地要流转，要使土地资产变资本，最有可能的方式是土地使用权抵押贷款，金融的支持必不可少。目前，成都市的做法是成立农村产权流转担保公司，培育和发展农村金融。
    再次是推进农业产业化进程。土地改革的目的在于提高土地收益，土地集体化经营和规模化经营要依靠农业产业化来支撑，农业产业化政策的支持是关键。
    此外，耕地保护基金的建立，既可以达到耕地保护的目的，又增加了农民的收入，对于农民增收，土地产权制度改革是一个促进和支持。当然，还有许多相关配套政策对农村土地制度改革将起到保障作用。
    五、改革的动力学
    要使农村土地能真正流转，必须是：
    首先，要改革征地制度，缩小征地范围，征地严格限定在公益性项目上，减弱政府征地冲动。客观上讲，地方政府的土地财政也是出于无奈，城市化和工业化需要大量资金，土地是最好的资源，征地最为方便，冲动自然存在。要变革征地制度，就要为地方政府找到财源，开征物业税显然是最佳的出路。国外的税收实践也证明了物业税的优越性。然而，由于历史发展的局限性和最初制度设计的欠系统性造成了以费代税，地方政府征收土地出让金而没有征收物业税。当然，这种制度设计客观上与我国经济发展相适应，快速发展的中国经济使得物业的增量市场不断壮大，对土地的需求也不断放大，巨大的土地收益为城镇化和工业化奠定了坚实基础，为我国经济发展作出了巨大贡献。但这种制度设计的缺陷是明显的，它使得全社会的某一个群体受益，而另一个群体受损，社会公平性受到挑战。随着物业存量的增加，增量市场的减少，开征物业税将被提到议事日程上来，物业税代替土地出让金将为农村土地制度改革扫清一大障碍。
    其次，解除农村土地管制。目前，农村的房屋不能卖给城里人，土地用途管制的结果是出现大量的小产权房，农村宅基地闲置，造成资源浪费，社会资源配置效率低下。转变土地用途管制的方法应该是统一全国的土地规划制度，统一编制全国城乡土地利用规划，使管制对地不对人。在此基础上，建立全国统一的土地流转市场，尤其是将农村建设用地市场纳入全国统一市场，进行招、拍、挂出让土地，使农村土地与国有土地“同地、同证、同价”。当然，土地规划管制会产生地区间土地收益的不平衡性，尤其是如何处置发展权收益也是一个难点。对于因土地规划而产生的土地收益的地区不平衡性可以通过土地指标流转方式来解决。目前，重庆市试点的“地票”和成都市试点的城乡建设用地增减挂钩方式是很好的实践模式。对于发展权收益的处置可以通过细分国家、集体和农民个人之间的收益比例来确定，还可以通过所得税方式来解决。都江堰市规定农村建设用地出让收益的10%-20%上缴市政府统筹使用。
    再次，建立和完善农村社会保障体系。统筹城乡，破解二元经济结构的一个重要方面是政府职责到位，最为重要的是建立统一的城乡社会保障体系，让农民无后顾之忧，真正能离乡离土。当前的社会保障制度使农民受到国民待遇方面的歧视，政府推卸了其应该承担的基本公共服务责任。政府长期公共服务失责当然与我国经济实力不强有关，但这种状况不能长久。随着改革的深化，国力的增强，工业反哺农业，城乡统一的社会保障体系应该建立起来，让土地只成为农民的生产资料，而不是生活资料和生存保障。为农民提供长期而有保障的基本公共服务，实现城乡基本公共服务均等化是农地流转的基本条件。
    我国农村土地制度改革是统筹城乡发展，破解城乡二元经济结构的关键，要建设城乡统一的土地市场，达到城乡土地的“同地、同权”目标，对农村土地产权确权赋能是共识，问题集中在怎么做。分析认为，要立足现实，充分考量我国农村土地制度改革的路径依赖性，尊重历史，正视未来，在现有制度的基础上深化改革，使改革的成本尽量减少。分阶段、分步骤推进改革，在发展中解决问题，化解矛盾，减少改革的动荡性。要充分发挥农民的聪明才智和改革的积极性，减少改革中的内生交易费用。要制定好改革的配套政策，打通改革的毛细血管，让改革流畅起来，破解“低水平陷阱之谜”，使一些低效率的制度退出历史舞台。最为重要的是改变利益分配格局和利益分配机制，让农民有想头，有激励，改革才会成功。
    参考文献：
    [1]于建嵘.农村集体土地所有权虚置的制度分析[C]／／蔡继明.论中国土地制度改革——中国土地制度改革国际研讨会论文集.北京：中国财政经济出版社，2008.
    [2]蔡继明，邝梅.论中国土地制度改革[M].北京：中国财政经济出版社，2009.
    [3]周其仁.还权赋能：奠定长轴发展的可靠基础——成都市城乡统筹综合改革实践的调查研究[R].北京：北京大学国家发展研究院综合课题组，2009.
    [4]马小勇，白永秀.农地制度改革：农民自主选择的“土地换保障方案”[J].安徽大学学报：哲学社会科学版，2006，（5）.
    （作者简介：何立祥（1963-），男，四川成都人，供职于成都市房产管理局，研究方向为房地产经济与管理；彭美玉（1965-），男，江西安福人，供职于成都市房地产发展研究中心，管理学博士，研究方向为房地产经济与管理。）

作者：成都市房产管理局 何立祥 成都市房地产发展研究中心 彭美玉 来源：《云南财经大学学报》2010年第3期