IAE

中国农业科学院重点开放实验室

世界银行“中国农业政策实验室”项目

中央级公益性科研院所基本科研业务费专项

Institute of Agricultural EconomicsChinese Academy of Agricultural Sciences

研究简报

2008年第4期（总第193期）
　  　2008年2月2日

李先德
杨东群

为了了解近年农业支持政策的运行情况和问题，我们于2007年9月23日至28日对江苏省进行了实地调研，与江苏省农业厅、句容市农业局和兴化市农办的有关负责同志进行了座谈。江苏省的粮食直补试点工作是从2003年开始的，与全国一样，大规模实施农业支持政策是在2004年，该年实行的有粮食直补、农机购置补贴、良种补贴。2006年实行了两项新的补贴：农业生产资料综合直补、产粮大县奖励补贴。到我们调查时，所有这些补贴和支持政策都在继续实施，且力度比以往有所加大，补贴范围也在增加，如2007年新增了对棉花的良种补贴，生猪补贴也开始实施。这些政策有效调动了农民种粮积极性，同时也促进了粮食增产和农民增收。但在政策设计和执行过程中，也存在一些问题，需要今后加以完善。

一、江苏省农业支持政策执行情况

在促进粮食生产方面，江苏省主要执行了六项农业支持政策，包括粮食直补、农资综合直补、良种推广补贴、农机补贴等四种补贴，以及产粮大县奖励政策和粮食最低收购价政策。在政策实施中，粮食直补和农资综合直补的补贴范围与生产面积挂钩，属“普惠制”补贴（即凡是种植粮食的农户都能得到补贴）。良种推广补贴政策的实施对象是种植优质品种的农民，农机购置补贴则是针对符合标准的农机专业合作组织、农民个人等进行的补贴，因此，这两种补贴采取的是“特惠制”（即只有部分农户能得到补贴）。2003-2007年江苏省四项农业补贴共投入资金64.5亿元，其中粮食直补、农资综合直补52.3亿，良种推广补贴6.9亿、农机补贴5.3亿，并全部发放到农户。政策执行情况具体如下：

1．按照核定面积实施粮食直补
2003-2006年江苏省按照粮食实际种植面积向农民兑付补贴资金，但因为每年种植面积都在变化，这种办法的操作性差，工作成本高。有的县（市）统计上报的面积，大大超过了省统计局公布的数字。
2007年，江苏省在深入调研的基础上，采取了新的补贴办法：以2006年水稻实际补贴面积和有关耕地面积资料为依据，将原来按照水稻实际面积补贴，改为按照核定补贴面积补贴。补贴面积按照产需供求大体平衡、确保江苏省口粮自给的要求、自上而下进行核定。由省分别下达到各县（市），再由县（市）政府逐级分解并落实到户，一定三年不变。
2．政府统一采购实施良种推广补贴
江苏省在良种推广补贴政策实施上采取了公开招标和政府采购的办法，引入竞争机制，形成了以补贴品种推介制、实施方案申报制、省级统一政府采购确定供种企业、规范图表册卡实施档案、补贴结果村级公示、良种良法配套培训等为主要内容的规范操作办法，并与优势区域、主导品种、主推技术、主体培训、订单种植挂钩，以扣除补贴后的优惠价格统一供种到户，供种与补贴、良种与良法同步到位。2007年江苏省的小麦、水稻良种补贴面积占到实际种植面积的30％左右。
3．安排专项工作经费，扩大农机购置补贴范围
江苏省确定农机购置补贴的对象为本省行政区域内直接从事农业生产的农机专业合作组织、农机大户以及以从事农业生产、农产品加工为目的而购置新型先进适用农业机械的农民个人、农场职工。农民自愿向所在地的乡镇农机部门提出购机申请，经县级农机部门审核后与县农机主管局签订购机合同，实行“直补农民、差价购机、即购即补”的操作办法。2007年省财政对市县农机部门适当安排了部分农机购置补贴实施工作经费，还对全省新增10台及以上的市县安排了一定数量的水稻机插秧配套技术的培训推广经费。江苏省农机补贴范围从2006年的六大类九种机型增加到2007年的七大类十三种机具。
4．产粮大县补贴直接测算到县
江苏省从2006年开始实施产粮大县补贴，资金由中央财政直接测算到县。粮食奖励基金主要用于“保地方吃饭”、农业科技和农业生产基础设施建设。如苏南地区的奖励基金主要用于农村公共事业和农村基础设施建设。而苏中、苏北地区，则由于财力水平相对薄弱，奖励基金首先用于保障县乡基本支出，剩余部分投入新农村建设。2007年粮食奖励基金为3.18亿元，覆盖了江苏省64个县（区）。

二、实施农业支持政策的成效

江苏省农业支持政策的实施使大约1300万户农户、近4000万农民受益，受益农户占江苏省农户总数的70%以上。这些政策调动了农民的积极性，促进了农民增收，提升了农机装备水平，稳定了粮食生产。从国家和江苏省重要商品粮基地兴化市的情况来看，具体成效如下：
1．粮食生产规模稳步扩大
兴化市粮食生产面积明显增加，粮食单产和总产也有所增加。2006年兴化市粮食生产面积达266.01万亩，比2003年增加17.8%。由于坚持水稻品种粳稻化、小麦品种扬麦化、优质化、无公害化，兴化市基本形成了以精确定量栽培、机械化栽插、病虫害综合防治为主体的优质、高效、无公害保优栽培生产技术体系。2006年小麦单产401公斤、水稻单产544公斤，分别比2003年增加57公斤和49公斤。
2．粮食生产效益明显提升
在粮食增产的同时，良种推广补贴政策又促进了粮食产品品质和价格的提高。例如2006年水稻武育粳价格为每公斤1.80元，比常规品种高0.15元。2006年兴化市小麦产值和水稻产值分别比2003年增长10.7%和9.2%。

3．农民收入稳步增长
粮食优质丰产，促进了农民增收。2006年兴化市种植业人均纯收入2517元，其中来自粮食生产收入为751元，比2003年增长37.7%。经有关部门测算，粮食生产收入中，由于单产增加，约使亩均增收70元；由于粮食品质提升带动价格上涨使亩均增收51元。
4．粮食良种覆盖率提高
由于良种推广补贴政策的实施，2006年兴化市水稻、小麦良种覆盖率达到了87.6%和80%，分别比2003年提高21%和18%，兴化成为优质稻米、弱筋小麦生产优势区，稻麦生产走上了优质高产高效之路。
5．农业生产走上品牌之路
由于种植技术更新、良种推广、以及病虫害防治措施的改进，兴化无公害稻麦生产基地达到97万亩，通过国家无公害农产品认证的大米品牌达9个，绿色食品认证的品牌达到了18个，还有30多个注册登记的大米品牌成为市场上的放心粮。

三、农业支持政策存在的问题

1．补贴总量偏小、标准偏低
尽管近年农业支持和补贴的品种和范围在不断扩大，但补贴总量仍然偏小、标准偏低。如2006年江苏省各种补贴和奖励资金加在一起，也就是21亿元多一点，按单位粮食播种面积来算，每亩不足30元。而农业生产资料如化肥和农药价格不断上涨，部分抵消了农业支持政策给农民带来的好处。
2．资金分散没有形成强大合力
据基层反映，现在一个县市的农业项目在50项以上，分布在农业局、水务局、农业开发局、发改局、国土局、财政局、乡镇企业局等多个部门，有些项目内容和活动是重复的，且各自为政，没有有效整合起来。农业补贴资金也是来源于不同渠道，补贴到不同对象，比较分散。在目前我国农村许多地方基础设施还比较缺乏和不完善的情况下，“一事一议”又很难真正议起来的时候，是集中有限资金改善农村公共物品的提供还是继续扩大补贴范围，需要深入细致研究。
3．补贴资金下达偏晚，不能适应农时
目前补贴政策和补贴资金基本是在每年3月人大、政协会议确定的，资金下达可能更晚一些，而3、4月份已是春耕农忙的时候了，补贴资金应该提前进行，最好是在上年确定，第一个季度拨付。
4．政策执行的人员和工作经费不足
由于农业支持政策的实施过去都无专门人员，现在工作非常琐碎，普遍出现人员和经费不足问题。如用于实施良种推广补贴的技术培训与推广经费不配套或不到位，只是简单地一补了事，会影响良种补贴项目的惠农效应。另外，由于部分乡镇政府财力薄弱，无力解决农技部门的人员工资报酬和正常的工作经费，造成农技人员工作积极性低，影响推广项目的实施。

四、政策建议

1．加大补贴力度、有效整合资金使用
2006年和2007年，我国财税收入以20-30%的速度增长，在财力不断增强的大背景下，政府应该通过国民收入再分配的手段将更多资源用于农业和农村，以使补贴政策能对农民形成有效的激励，达到预期的效果。另一方面，对于中央和省级下达到县的资金，应在县一级通过相应的综合职能部门进行整合，坚决杜绝资金的重复和浪费。
2．及早下达补贴计划
从农业生产周期特点看，最好提前一个年度下达计划，如对良种推广计划提前下达，可有效引导企业提前制繁种，让更多的企业做好参加政府采购竞争的准备；提前进行种子采购，一旦发生采购失败或种子质量问题，可以有时间进行重新采购，确保不误农时。
3．进一步提高对产粮大县（市）奖励标准
产粮大县（市）历史上对国家保证粮食安全发挥了重要作用，作出了重大贡献，而产粮大县（市）基本都是财政薄弱县（市）。中央财政要继续提高对产粮大县（市）的奖励标准，省级财政也要对所辖区域内产粮大县（市）实行奖励，同时，加大对产粮大县（市）农业基础设施建设扶持力度和实施农业项目向产粮大县（市）倾斜的政策。
4．适当配套工作经费
虽然农业部、财政部要求政策实施所需的工作经费由地方财政统筹安排，但是实际上经费缺乏状况严重。建议明确有关工作经费的配套比例，以及对各级的补助比例，特别是加大公共财政对经济薄弱县（市）的工作配套资金补贴。
（调研活动得到农业部办公厅、江苏省农业厅、江苏省句容市农业局和兴化市农办的大力支持，特此致谢）



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