新时期澳门参与横琴开发模式探索

2010-8-3

　　如何通过横琴开发促进澳门经济适度多元一直是社会各界关注的焦点。2009年8月14日国务院正式批准實施《橫琴總体发展规划》，为横琴岛的开发掀开了新的一页。按照《规划》，横琴将发展为“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的示范区、深化改革开放和科技创新的先行区和促进珠江口西岸地区产业升级的新平台。横琴新区将创新通关管理，原有的横琴口岸负责管人，在横琴大桥设立二线口岸负责管物，从而实现货物与港澳完全互通，人员和大陆完全互通，而且其产品服务可按CEPA免税进入内地市场。横琴新区同时全面创新行政经济社会管理体制，将成为国内开放度最高、体制最宽松、创新空间最大的地方。独特的地缘优势、空前的制度创新预示着横琴新区诱人的发展前景。
　　澳门发展策略研究中心(2009)建议特区政府创新思维，牵头筹组类似新加坡的国家开发公司，以“项目带土地”的形式参与横琴开发。本文探讨可以参与的具体项目，即在横琴新区由澳门政府投资开发20平方公里的创新园，在内地法律管辖框架下，发挥“一国两制”优势，创新粤澳合作模式，全面引进澳门的政府服务、资金、管理以及简单具吸引力的税制，税收由内地和澳门共享，可实现横琴新区的发展目标和促进澳门经济适度多元的双赢。文章以下部分分别讨论在横琴新区建设澳门创新园的必要性、可行性和实施战略。
　　一、建设澳门创新园的必要性
　　第一，建设创新园是澳门经济适度多元化的需要。澳门回归十年来，在博彩业引入竞争和中央政府自由行政策支持等有利因素推动下，博彩业迅速发展，带动了本地经济的高速增长。但澳门产业过于单一的问题因此而更加尖锐，1999至2007年博彩业占澳门GDP的比重从31.6%上升至48.8%(毛艳华，2009)。国家“十一五”规划明确提出“支持澳门发展旅游等服务业，促进澳门经济适度多元化”。行政长官的施政报告多次阐述经济适度多元政策，专家学者多方研究，业界在政府的支持下也尝试发展澳门的文化旅游、会议展览、经贸平台、文化创意等产业，但成效不彰(赵大英，2009)。究其原因，专业化是国际经济一体化中获得和提升竞争优势的必然选择，这对微型经济而言往往意味着产业比较单一。澳门政商学界都期盼横琴能为澳门经济适度多元化提供发展空间，2010年行政长官施政报告特别强调要通过区域合作，“拓展特区发展空间，促进经济适度多元”。
　　澳门大力推进经济适度多元发展，不仅让企业有更大的发展空间，居民有更多元的就业机会，政府库房也能有更多元的收入来源。因此可减少因过度依赖博彩业而潜藏的风险。特区政府在横琴新区投资建设创新园可以同时实现上述三大目标，切实促进澳门经济适度多元发展。
　　第二，建设澳门创新园是将横琴新区打造成“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的示范区的需要。粤港澳合作新模式应该是对现有模式的突破，因此可从现有合作模式的分析中对新模式的特征有些认识。港澳企业在广东投资、广东产品出口港澳、广东企业在香港融资、粤港澳居民往来旅游、工作等是目前粤港澳主要的合作形式，属于市场层面上的“你中有我，我中有你”。但在政府管理层面上的合作非常有限，缺乏深入的合作。比如退休的澳门居民到内地养老，需每年一次返回澳门办理养老金续期手续，能否由当地政府部门代理?类似的例子还有很多。与另外两个国家级新区天津滨海新区、上海浦东新区相比，在三大目标定位中，横琴新区作为“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的示范区具有不可替代的地位。建设澳门创新园，在内地法律框架下，授权特区政府在创新园内行使某些经济管理职能，是值得探索的粤港澳合作新模式。
　　第三，建设澳门创新园是将横琴新区打造成深化改革开放和科技创新的先行区和促进珠江口西岸地区产业升级的新平台的需要。提高自主创新能力，建设创新型国家已经确立为国家核心发展战略。但珠江口西岸地区经济发展水平相对较低，经济高度依赖初级出口加工业，加之世界金融危机的冲击，该地区产业升级和科技创新面临一定的困难。由澳门政府主导建设创新园，发展高端商务服务、休闲旅游、科教研发和高新技术等产业，必将带动横琴新区发展成深化改革开放和科技创新的先行区和促进珠江口西岸地区产业升级的新平台。
　　二、建设澳门创新园的可行性
　　第一，内地各级政府的支持为成功建设澳门创新园提供了重要保障。国家领导人胡锦涛、温家宝先后视察横琴，充分显示中央对利用横琴为澳门经济适度多元发展提供空间之重视。2009年1月国家副主席习近平访澳时明确指出，中央决定开发横琴，相信会对澳门经济适度多元发展提供新的空间。2010年初商务部姜增伟副部长撰文概述澳门回归成就，特别表示国家有关部门与广东省将按照《规划》要求，充分考虑澳门经济适度多元化发展和粤澳更紧密合作的需要，积极有序推动横琴岛的开发建设及各项实施工作。2003年前后澳门提出了租赁模式，珠海则建议“共同开发，税收分成”的分税制开发模式(陈青，2007)，这与澳门创新园的构想有相似之处。另外，横琴岛106.46平方公里，其中可开发土地48.56平方公里，但根据现有规划，到2020年只有28平方公里的开发强度，这意味着即使已列入开发日程的土地不含珠澳政府合作项目，横琴还有足够空间供建设澳门创新园之用。
　　第二，澳门品牌、资金和管理优势为成功建设创新园提供了强大支撑。在横琴新区建设创新园同时解决了澳门人力资源紧张、空间狭小、本地市场有限等限制经济适度多元发展的三大瓶颈。回归十年来特区政府的财政盈余迅速增加，截至2009年底，财政储备估计达1343亿澳门元。澳门也从一个不知名的小镇迅速成长为国际知名的世界娱乐休闲中心。假设创新园需投资100亿澳门元，约为特区政府累积盈余的7.5%，创新园的土地、房产都是优质抵押物，部分建设资金可抵押借款获得。特区政府投资建设创新园在财力上是可以承受的。任何单一项目的成败事先是很难确定的，这取决于企业家的经验、市场环境、技术变化等多种因素。但创新园可吸引不同的投资项目而获得房地产租赁、物业管理等收入，很大程度上分散了投资风险。从全局看，澳门政府在创新园的投资是财政储备多元投资的一部分(黄贵海，2010)，风险得以进一步分散。澳门品牌、资金和管理优势，以及绝佳的风险管理机会都是澳门在横琴新区成功创建创新园不可多得的有利条件。
　　第三，苏州工业园区的成功经验为澳门创新园的建设提供了宝贵借鉴。苏州工业园区是中国和新加坡政府合作的旗舰项目。
　　1994年启动，十五年来，园区主要经济指标年均增幅超过30%，取得了GDP超千亿元、累计上交各类税收超千亿元、实际利用外资超千亿元、注册内资超千亿元“四个超千亿”的发展业绩。新加坡作为中新集团的股东，参与了苏州工业园区的土地开发、房地产开发、市政公用事业经营等，从2003年起开始获得分红。目前公司正筹备上市，新加坡又可以获得资产增值收益。新加坡正复制苏州工业园区的成功经验，建设中新天津生态城、新加坡·南京生态科技岛、苏通科技产业园等项目。借鉴新加坡向外扩展的成功经验，澳门政府完全可以在横琴新区投资兴建澳门创新园。苏州工业园是两国之间的合作，澳门参与横琴开发是“一国两制”下的区域合作，有中央政府的指导和支持，应该更容易获得成功。
　　三、建设澳门创新园的成功战略
　　创新园的基本设想是由特区政府投资成立澳门创新园有限责任公司，主动与横琴新区协商以支付租金或由横琴新区土地入股的方式获得20平方公里工业用地的使用权。创新园公司借鉴国内外科技园区的规划建设、招商引资、运营管理等经验，负责园内商务、工业房地产的开发、租赁和物业管理等工作，按照《规划》，引进从事高端服务业、休闲旅游、科教研发、高新技术产业的中外企业入园经营，重点吸引澳门具优势的产业或与澳门产业具互补性的产业比如旅游休闲、文化创意、医疗保健、生物医药、低碳技术。
　　创新园要取得成功，必须充分发挥“一国两制”的制度优势。特区政府在创新园的管理上力争承担部分行政管理职能。目前横琴新区实行两层机构、一站式服务的管理模式：管委会为行政管理机构，承担行政管理职能；开发经营公司为投资建设管理机构，负责招商引资、投资建设等具体事宜。澳门创新园可依此设立两层机构：创新园公司市场化运作，负责招商引资、房地产开发、租赁、物业管理等；创新园管理委员会则是澳门政府的派出机构，争取中央政府的授权，对园内企业行使基本的行政经济管理职能，在内地法律框架下为园内企业提供一站式服务。为提高创新园的吸引力，应争取税收包括个人所得税、企业所得税等按照澳门税法执行，由创新园管理委员会代收，内地与澳门共享。如此，澳门政府的投资回报又多了一层保障。
　　创新园要取得成功，要坚持自由开放政策。除创业园公司、管委会外，欢迎来自世界各地的企业和人才入园投资就业，同等对待澳门居民、企业与非澳门居民、企业。为鼓励澳门居民和企业到创新园工作、投资，可调整相关制度，将在创新园工作的澳门居民等同于澳门就业，在创新园投资的澳门企业等同于在澳门投资，可以相应获得澳门的社会福利或工商发展基金等的支持，除此之外对所有的投资者和人才都应同等对待，以竞争促进园区的快速持续发展。
　　创新园要取得成功，必须充分尊重珠海、横琴新区的利益诉求。横琴新区、珠海可从创新园的成功建设中获得四个方面的收益：第一，已完成的土地开发投资、基础设施投资以租金或土地使用权入股的方式获得收益。第二，共享创新园的税收。第三，创新园里没有居民，在创新园工作的大部分人都在横琴新区居住，他们的消费带动横琴新区的房地产业、商业等的发展；第四，创新园的发展为横琴新区、珠海其他企业带来无限商机，进而带动整个横琴新区的发展。
　　创新园要取得成功，要有制度化的协商机制。创新园建设将是全新的粤澳合作模式。作为全新的制度创新，任何协议都不可能考虑所有将来可能出现的情况。为顺利解决在建设过程中不时出现的新问题，在机制设计上可借鉴苏州工业园的管理模式，加强政府层面的协调，在中央政府的指导下成立广东、珠海、横琴新区与澳门政府层面的“协调委员会”。只要坚持“一国两制”，切实实践科学发展观，在横琴新区建设澳门创新园一定可获得成功，实现双赢。