中国财政分权的数量化度量及其地区间差距
    ——基于1979—2008年省级面板数据

【原文出处】经济理论与经济管理

【原刊地名】京

【原刊期号】20105

【原刊页号】5～13

【分 类 号】F61

【分 类 名】财政与税务

【复印期号】201009

【英文标题】Quantitative Measurement of the Fiscal Decentralization in China and Its Regional　　Disparity: Based on the Provincial Panel Data between 1979 and 2008

【作 者】孙蚌珠/刘翰飞

【作者简介】孙蚌珠/刘翰飞，北京大学马克思主义学院，北京　100871
    孙蚌珠（1963—），女（满族），辽宁北镇人，北京大学马克思主义学院教授，博士生导师；刘翰飞（1981—），男，广西玉林人，北京大学马克思主义学院博士研究生。

【内容提要】厘清1978年后中国的财政分权到底“分”到了什么程度，这就涉及一个财政分权程度衡量的问题。本文通过特定的指标设计，采用1979—2008年的省级面板数据对中国各省级地区以及四大区域（东部地区、东北地区、中部地区和西部地区）的财政分权程度进行了数量化度量，得到了各省级单位的平均财政分权度以及各地区间的财政分权度差距，这可以加深对中国财政分权的理解。

【摘 要 题】财政体制

【英文摘要】This paper aims to investigate the extent of China’s fiscal decentralization after 1978. We target a specific design, use the annual panel data of China’s provincial areas and four regions (the east, the northeast, the central and the west) from 1979 to 2008 and quantify the degree of fiscal decentralization. Finally, we get the average degrees of fiscal decentralization of China’s provincial units as well as its regional disparity, so that we can have a deep understanding of China’s fiscal decentralization.

【关 键 词】财政分权/地区差距/分权程度
     fiscal decentralization/regional disparity/degree of fiscal decentralization

【正 文】
［中图分类号］F810.2　［文献标识码］A　［文章编号］1000—596X（2010）05—005—09
    一、财政分权度量指标的讨论
不同的财政分权度量指标可能会导致完全不同的理论或实证结果。事实上，财政分权是一个多维度的问题，在对于财政分权的众多的文献中，不同的学者往往使用不同的财政分权衡量指标，也有一些学者提出了自己的财政分权衡量指标①，如奥茨（Oates）采用的是地方财政收入（支出）／全国（或中央）财政收入（支出）；[1]胡书东、乔宝云、周业安等人采用的是人均省级财政支出／人均总财政支出；[2][3][4]马俊（Ma）采用平均分成率指标；[5]林毅夫和刘志强采用的边际分成率指标；[6]而刘金涛等人则提出了一个新公式：财政分权度＝（max｛地方预算内财政支出，地方预算内财政收入｝＋地方预算外财政收入）／全国预算内外总财政支出；[7]黎精明提出了另一个财政分权度度量公式。[8]当然，还有很多学者采用的是多指标度量，如张晏、龚六堂等人的研究。[9]
    总的来说，上述各种财政分权衡量指标在一定程度上反映了财政分权的水平，但是，之所以存在这么多的有差异的财政分权衡量指标，至少说明每一个指标都或多或少存在一些不足。关于财政分权度量的指标问题，笔者觉得至少要注意以下几点：（1）财政分权的核心是地方ZF拥有一定的收入和支出的自主权，因此财政分权度量的指标应该包括收入和支出两个方面。（2）财政分权不是一个单一维度的范畴，除了财政收支的划分外，我们应进行多维度的考察。（3）ZF间财政分权还包含一定的民主含义，同时也包括一些管理方面的要求。因而财政分权水平不仅要定量衡量，而且要辅助一些定性评估。
为此，笔者根据对预算内外数据的处理设计了4个度量财政分权程度的指标：
用人均本级ZF预算内财政支出衡量的财政分权度差异指标：
     
    以上笔者共选取了6个财政分权指标来衡量我国的财政分权水平，这6个指标的数值越大，说明该省份的财政自主性越高。需要说明的是，第一，本文采用了人均指标（除以年底总人口数），这样可以剔除人口规模和经济规模的影响，更加真实地反应财政分权程度；第二，6个分权指标的分母都包括了分子，这样做的一个好处是，可以防止各个省份指标的分母一样，另外可以保证分权度必然小于1，这样可以更好地反映财政分权程度。
二、财政分权指标的数量化度量
在对中国财政分权程度进行数量化度量之前，有若干问题需要说明。
第一，笔者在分析财政分权度时主要是从中央与省一级的分权进行考量的，而进一步地，笔者也会对此进行区域化描述，把这些省级单位分为东部、东北、中部和西部4个地区（见表1）。
     
    第二，对行政区划的处理。由于海南省是在1988年从广东省划出成立的，重庆市于1997年从四川省划出成为直辖市，为了保持数据的连贯性，本文将1988年以后的海南省的数据归入广东省，1997年以后重庆市的数据归入四川省。又由于西藏数据不全等原因，西藏的数据将被剔除，如此，除了港澳台外，样本包括了全国28个省级单位。
第三，关于数据的来源。本文的数据主要来自于历年的《中国统计年鉴》和各省统计年鉴、《中国财政年鉴》（1992—2009年）和《新中国五十五年统计资料汇编（1949—2004）》、《中国财政统计（1950—1985）》、《中国财政统计（1950—1991）》、《新中国50年财政统计》、《四川志·财政志》、《重庆财政50年统计资料》以及中经网统计数据库，对于数据中不一致的地方，笔者皆以年鉴上的数据为准。
第四，我国是在1982年开始建立预算外资金年度统计报告的，所以样本的预算外收支数据从1982年开始。另外，2007年以前，我国公布和分析行政成本时，常用口径为《中国财政年鉴》中“国家财政主要支出项目”之“行政管理费”，2007年ZF收支分类改革取消了“行政管理费”等科目，所以本文中的2007年和2008年的“行政管理费”由《中国统计年鉴》中的“一般公共服务”代替，但由于调整的内容差别很大，所以2007年和2008年的数据会比之前增加近一倍，已不具备纵向（与之前年份）比较能力，但还是具备了横向（各省份）比较能力。值得注意的是，国家级的行政管理费中包括公检法司支出和外交外事支出，而各省份的行政管理费则不包括这些内容。
（一）1979—2008年中国各省级单位平均财政分权程度
根据1979—2008年中国各省级单位的面板数据可以计算出中国这30年各省级单位的具体财政分权度。但是，碍于篇幅笔者无法一一显示，为此，笔者通过1979—2008年28个省级单位的财政平均分权度来对此进行考察，具体结果如表2所示。
     
    DCe是不包括预算外支出的财政支出分权度量，从表2和图1我们可以看出，1979—2008年中国各省级单位的平均DCe差别非常之大，有上海（0.868）、北京（0.855）、天津（0.830）、青海（0.785）、宁夏（0.760）和新疆（0.751）6个省级单位的DCe超过了0.75。这里边有3个是东部的省级单位，有3个是西部的省级单位，不过3个东部省级单位的DCe均比西部的大。而且我们注意到，东部的3个省级单位是传统意义上的直辖市，而西部的这3个省级单位要么是地广人稀（新疆、青海），要么是人口基数小（宁夏）。另一方面，有两个省级单位的DCe小于0.55（安徽是0.537，河南是0.534），均为中部省级单位，而中国DCe最大的上海居然是最小的河南的近1.63倍，因此，以DCe衡量的中国的财政分权度是非常分散的，省级差距很大。
     
    图1　1979—2008年中国各省级单位平均财政分权度（DCe）
说明：图中横轴的数字从1到28分别依次代表省级单位，1北京、2天津、3河北、4山西、5内蒙古、6辽宁、7吉林、8黑龙江、9上海、10江苏、11浙江、12安徽、13福建、14江西、15山东、16河南、17湖北、18湖南、19广东、20广西、21四川、22贵州、23云南、24陕西、25甘肃、26青海、27宁夏和28新疆。图2～图6与此同，不再说明。
从表2和图2我们可以看到，1979—2008年中国各省级单位的平均DCr差别同样非常大。其中上海（0.905）、北京（0.855），天津（0.807）、辽宁（0.702）、广东（0.668）、浙江（0.651）和江苏（0.631）7个省级单位的DCr超过了0.6，而这7个省级单位无一例外都处在东部。另一方面，5个省级单位的DCr却不足0.45（江西是0.437，河南是0.436，广西是0.442，安徽是0.430，贵州是0.394），这些省级单位均处在中西部，其中DCr最小的贵州省仅为0.394。这样，中国DCr最大的上海是DCr最小的贵州的近2.3倍，可以说，以DCr衡量的中国财政分权度两极分化现象很严重。当然，无论是DCe还是DCr，它们描述的财政分权度都没有考虑中国存在着庞大的预算外收支，为此，我们接着要考察加入了预算外收支的DCte和DCtr。
     
    图2　1979—2008年中国各省级单位平均财政分权度（DCr）
从表2和图3我们可以看到，加入了预算外支出后衡量的财政分权状况，其两极分化情况仍然很明显。DCte最高的3个省级单位还是3个传统意义上的东部直辖市——上海（0.900）、北京（0.888）和天津（0.853），三者以DCte衡量的1982—2007年的平均财政分权程度均超过了0.850，最高的上海高达0.900，而DCte最低的3个省级单位是西部的贵州（0.580）和中部地区的安徽（0.570）、河南（0.559），这3个省级单位以DCte衡量的1982—2007年的平均财政分权程度不足0.600，最低的河南仅为0.559，为最高的上海的62.1％，差距不可谓不大。除了这6个省级单位，其他省级单位的DCte也存在着差距，但不是很大。
     
    图3　1982—2007年中国各省级单位平均财政分权度（DCte）
另一方面，笔者在加入了预算外收入后，中国的平均财政分权程度仍然得到与上述类似的结论，只不过具体省份有所变化。从表2和图4我们可以看到，中国以DCtr衡量的财政分权程度最高的3个地方仍然是东部的上海（0.902）、北京（0.864）和天津（0.811），而其后的辽宁（0.723）、浙江（0.696）、广东（0.684）、江苏（0.662）和福建（0.640）均为东部地区，最低的几个省份如广西（0.486）、江西（0.481）、安徽（0.451）、河南（0.446）、贵州（0.411）都是中西部地区，它们的DCtr均不足0.5，最低的贵州仅为0.411，不足上海的45.6％。可以说，不论是否加入预算外收支，中国财政分权程度的省级差距都很大，两极差距更大。
     
    图4　1982—2007年中国各省级单位平均财政分权度（DCtr）
从表2和图5我们可以看到，中国DCxzgl② 最高的省级单位是青海（0.612）、新疆（0.572）、内蒙古（0.523）、上海（0.507）、北京（0.497）。这里既有东部地区，也有西部地区，但是笔者注意到，这几个西部省级单位都是地广人稀的地区，也许这个原因使得其DCxzgl值比别的省级单位高。当然，省级差距在这里还是存在的，DCxzgl最低的安徽仅为0.306，湖南为0.334，河南为0.341，我们注意到，同样是东部地区的河北和山东，它们的DCxzgl值都不高，也许用DCxzgl衡量的财政分权程度并没有表现出东西中部的地区特点。
     
    图5　1979—2008年中国各省级单位平均财政分权度（DCxzgl）
    DCwjkw指标涉及的是财政支出中的文教科卫支出。从表2和图6我们可以看到，中国财政分权程度最高的还是上海（0.746）、北京（0.737）和天津（0.666）这3个传统的直辖市，且它们的财政分权程度远远大于其他省级单位。而DCwjkw最低的是湖南（0.387）、河南（0.366）、安徽（0.365），这3个省级单位均处在中部。笔者注意到，一些西部省份的DCwjkw值比较高，比如，青海（0.594）、新疆（0.589）和宁夏（0.570）。反之，一些东部省份的DCwjkw值却比较低，如河北的DCwjkw是0.389，山东的是0.443。这种情况也许与省级人口密度有关。河北和山东人口较多，而青海、宁夏和新疆的人口密度相对较小。与前面分析一样，尽管存在上述情况，以DCwjkw描述的中国财政分权程度的省际差距还是比较大的。
     
    图6　1979—2008年中国各省级单位平均财政分权度（DCwjkw）
（二）1979—2008年中国各省级以上地区平均财政分权程度
前面，我们分别讨论了6个指标度量的中国各省级单位的财政分权程度，但是，它未能给我们一个动态的趋势——财政分权程度在1979—2008年是如何变化的。此外，我们还关心一个问题：中国的财政分权程度是否与地区属性有关系，换句话说，我们希望从地区的角度看看1979—2008年中国的财政分权程度在东部、东北、中部和西部地区呈现何种变化趋势。
以DCe衡量的1979—2008年东部地区、东北地区、中部地区、西部地区以及全国平均的财政分权程度如表3和图7所示。从总的30年的平均DCe来看，东北地区的财政分权程度（0.717）略大于东部地区（0.710）和西部地区（0.674），最低为中部地区，其以DCe衡量的财政分权度仅仅为0.582，这个数值不仅小于东部和东北地区，而且也小于西部地区。从1979—2008年DCe的动态走势看，东部地区、东北地区、中部地区、西部地区以及全国平均的走势是基本一致的，都呈现出一种在起伏中逐渐走高的特点，从地区间来看，4个地区的相对差距并没有随着时间的流动而改变，东北地区和东部地区一直处于较高位置，中部地区一直处于最低位置，且与其他3个地区的差距一直较大。另外，我们注意到，虽然30年的平均DCe是东北地区略大于东部地区，但是近些年东部地区一直略大于东北地区，可以想像，这将是一种新趋势。
     
    以DCr衡量的1979—2008年东部地区、东北地区、中部地区、西部地区以及全国平均的财政分权程度如表3和图8所示。从30年的平均DCr来看，与DCe略微不同，东部地区的DCr（0.685）大于东北地区的DCr（0.604）和西部地区的DCr（0.475）。最低为中部地区，其DCr衡量的财政分权度仅为0.474，比西部地区略低。从1979—2008年DCr的动态走势来看，东部地区、东北地区、中部地区、西部地区以及全国平均的走势是基本一致的，但笔者注意到有一个重要的拐点，那就是1994年，之前各地区的DCr比全国的平均DCr高很多，从1994年开始，各地区的DCr降到0.7以下，降低了0.2，也许这与1994年实行的分税制改革有重大关系。从地区间来看，4个地区的相对位置并没有随着时间的流动而改变，东部地区和东北地区一直处于较高位置，但是1994年后，东部地区逐渐拉大了与东北地区的差距，东北地区有和中西部地区靠拢的趋势，而中西部地区一直处于最低位置。
     
    图8　1979—2008年中国各地区及全国平均财政分权度（DCr）
我们知道，以上用DCe和DCr度量的财政分权程度是不包含预算外收支的，为此，笔者引进预算外收支后得到新的中国的财政分权度，如表3、图9和图10所示。
     
    图9　1982—2007年中国各地区及全国平均财政分权度（DCte）
从表3和图9我们可以看到，以加入了预算外支出的DCte来衡量的1982—2007年中国各地区及全国的平均财政分权度中，26年平均，东北地区（0.651）略大于东部地区（0.648），但是我们注意到，东部地区从1994年分税制改革后一直大于东北地区，可以预见，此种走势还会继续下去。而中西部地区DCte大大低于东部和东北地区，也低于全国平均水平，其中西部地区的DCte为0.593，而中部地区为0.533。从整个DCte的走势来看，虽然中西部地区的财政分权度较低，但是它们近年正在缩小与东部和东北地区的差距，是否能收敛有待更长时间的观察。
从表3和图10我们可以看到，以加入了预算外收入的DCtr来衡量的1982—2007年中国各地区及全国的平均财政分权度中，26年平均，东部地区的财政分权度是0.613，大于东北地区的0.554、西部地区的0.445和中部地区的0.436，东部地区可谓一枝独秀。从整个DCtr的走势来看，1994年同样是一个重大的分水岭，之前各个地区的DCtr均大于0.7，之后各个地区的DCtr均掉到0.7以下，虽然东部地区有些年份能回到0.7以上，但也未能达到原来的高度，且近些年东部地区一直未能超过0.7。其他的3个地区的走势基本一致。值得注意的是，从1998年开始，这3个地区的DCtr几乎一直呈下降趋势，可以说与东部的距离有加大的趋势，当然这个判断也需要更长的时间来观察。
     
    图10　1982—2007年中国各地区及全国平均财政分权度（DCtr）
从表3和图11我们可以看到，以DCxzgl衡量的1979—2008年中国平均财政分权度中，西部地区最大，为0.465，东北地区次之，为0.443，东部地区再次之，为0.433，中部地区最小，仅为0.358。可以说这个结果有点出乎意料，问题不在于东北地区与东部地区的关系，而在于西部地区的DCxzgl居然比东部地区和东北地区都要大，这个排序是与前述4个财政分权度量指标不同的。另一方面，西部、东北和东部地区的DCxzgl存在差距，但差距不大，西部比东北大0.022，东北比东部大0.010，而这3个地区与中部地区的差距很大，仅排名第三的东部地区就比中部地区大0.075，这个差距是西部地区和东北地区差距的近3.5倍，是东北地区和东部地区差距的近7倍。
     
    图11　1979—2008年中国各地区及全国平均财政分权度（DCxzgl）
关于以DCxzgl衡量的中国财政分权程度在1979—2008年的变化趋势，从图11我们可以看到，中部地区在所有的时间里都是最低的，而且丝毫看不出能与其他3个地区缩小差距的趋势。东部地区在1994年之前一直落后于西部地区和东北地区，甚至落后于全国平均水平，但1994年之后东部地区上升很快，在1997年以后超过了东北地区和西部地区，此后一直居于领先位置，而东北地区则下降很快，甚至低于了全国平均水平。西部地区虽然没有低于全国平均水平，但是下降的速度和东北地区很相似。当然，2007年和2008年4个地区的DCxzgl都大幅上升了，原因是国家统计项目的更改，本文采用了新的数据参数（一般公共支出），但是，这对4个地区的关系影响不大。
    DCwjkw涉及的是财政支出中的文教科卫项目，从表3可见，以DCwjkw衡量的1979—2008年的中国各地区平均财政分权度中，东部地区最大，为0.560，东北地区次之，为0.515，这比较符合我们的常识。再次为西部地区的0.491，最低的是中部地区，仅为0.403，大大低于东部地区和东北地区，也大大低于西部地区。
从DCwjkw在1979—2008年的走势看，正如图12所示，中部地区的DCwjkw值一直处于4个地区中最低的位置，与西部平均和全国平均都有很大差距，且这种情况30年来变化不大，中部地区的DCwjkw值一直在0.35～0.45之间徘徊。同样一直变化不大的是全国平均的DCwjkw值，30年来一直在0.5附近活动。笔者注意到，全国平均DCwjkw值在1991年之后再也没有高过0.5，而西部地区在1991年之后连年下降，在0.45和0.5之间活动。东北地区的DCwjkw值1988年之前一直高于东部地区，且位于全国之首，其后在缓慢下降中徘徊，从而被东部地区超过并甩开差距。东部地区与其他地区的差距正在扩大，其最高时高达0.590（2004年），比同年最低的中部地区的0.386之差高达0.204，差距不可谓不大。从图12的走势看，2007年之后地区间差距有稍许收敛之势，不过样本时限使得我们未能得到肯定的答案。
     
    图12　1979—2008年中国各地区及全国平均财政分权度（DCwjkw）
三、总结
总结表3和其他各图表，我们可以得到若干发现：
第一，DCxzgl和其他5个指标的结果出现重大差异。西部地区在其他5个指标从高到低的排序中都是位于第三位，而在DCxzgl指标的排序中，西部地区居然是全国四大地区中分权度最高的，这个结果与常识和其他5个指标的结果差别太大，以至于我们怀疑DCxzgl不是一个很好的度量财政分权度的指标（至少在中国不行）。其原因一方面也许是行政管理费具有规模效应，而西部地广人稀的省份较多，从而加大了行政成本，但是这无法解释规模效应在人口密度很大的中部地区居然没有作用。另一方面也许是因为西部不少省份地处边疆和少数民族聚居区，国家在财政上通过转移支付、对口支援等政策，使西部地区获得了很大的财政分权度和财政自由度，从而加大了行政支出。无论如何，DCxzgl与其他指标的巨大差异使得笔者怀疑该指标不是一个良好的衡量财政分权度的指标。
第二，甚至包括DCxzgl指标在内，在所有的6个财政分权度量指标中，中部地区的财政分权度都是最低的，而且往往比排名第三的地区小很多，也许这不是一种巧合。原因也许是因为中部6省（山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南）本来经济发展程度就不高，加之它们都是典型的人口密度大省，而本研究的6个指标采用的都是人均指标，这在一定程度上造成了上述结果。黎精明认为，历来中央的宏观发展策略就是让东部地区率先富裕起来，对西部落后地区实行帮助和扶持，而对中部地区基本采取的是“攫取之手”，[8]这是导致中部地区总体财政分权度较低的原因。
第三，观察图7～图12，我们可以发现，西部地区各指标的财政分权走势与其他地区或全国平均走势没有多大不同，尤其值得注意的是，1999年以后，国家西部大开发战略的实施并未显著提高西部地区的各指标值，即未显著提高西部地区的财政分权程度，这与黎精明的判断[8]不同。
第四，DCe和DCte的排序大体相同，DCr与DCtr的排序完全相同，这说明是否加人预算外收支来衡量中国的地区财政分权程度只是大小程度的区别，而不会改变各地区之间财政分权程度的相对位置。
第五，DCwjkw与DCr和DCtr的排序完全相同，这说明文教科卫支出与ZF的收入（包括预算内和预算外收入）正相关，事实上，发达地区投入文教科卫的支出更大。
第六，在所有的度量财政分权程度的指标中（除了异常的DCxzgl），东北地区和东部地区交替坐上财政分权度最高的头把交椅。事实上，东部地区和东北地区也是中国经济发展程度最高的两个地区，至于财政分权程度与经济发展水平是否存在相关关系，不少学者也做了很多研究。但是，东部地区和东北地区拥有较高的人均GDP，即使在与中西部地区财政收入自留比例相同的情况下，东部地区和东北地区也应有相对较高的实际财政分权度（财政自由水平）。另一方面，我国的经济特区都设在东部，对外开放也始于东部，这些举措本身就是包括财政在内的系列放权政策的安排，因此，其财政分权度当然要高于中西部地区。
［收稿时间］　2010-03-06

注释：
① 受篇幅所限，关于各指标的具体含义请参看具体文献。
感谢匿名评审人提出的意见，笔者已作了相应的修改，本文文责自负。
② 由于其分母与之前的4个指标不同，它采用的是“全国人均”，而不是“中央人均”，所以其数值会与之前4个指标相比会比较低，不过这不影响我们的目的，因为本文的目的在于横向比较（省际）和纵向比较（1979—2008年），而不在于其具体数值的大小。当然，后面的Dcwjkw也从此理。

【责任编辑】王碧峰

【参考文献】
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