中国财政分权对经济增长的影响：一个假说及检验

 

周文兴

重庆大学经济与工商管理学院应用经济学系（400030）

教育部985平台中国欠发达地区经济发展研究院

教育部人文社会科学重点基地长江上游经济研究研究中心

 

北京大学光华管理学院应用经济系（100871）   章 铮

 

 

 

摘要：财政分权对于经济增长的影响是一个关键的理论和实践问题，但尚无定论。本文提出了一个假说：财政分权速度和程度对于经济增长是具有决定性的影响。这个假说甚至可以在某种程度上超越计划经济和市场经济框架。通过对中国建国以后的计量历史进行考察，发现考虑速度和程度的财政分权与经济增长有惊人的相关关系，而通常认定的80年代中期进行的财政分权改革和90年代中期的分税制改革只不过是一个历史阶段延续问题。从长期来看，财政分权对经济增长具有正面影响，但不排除中短期出现对经济增长产生负面影响的可能。短期过快过急的财政分权(有时与行政分权有关)有时甚至会带来灾难性的后果（例如“大跃进”）。当财政分权程度已经很高时，其效果减弱。财政分权具有边界，有时甚至需要适当逆向分权。另外，数据模拟还显示，除财政分权外，70年代末开始的市场化改革的其他因素对于经济增长也有明显的影响。

 

关键词：财政分权 经济增长 大跃进 计量历史   

 

作者简介：章 铮，男，1952年，北京大学光华管理学院副教授，专著有：《传统与现代化的沉思》，学林出版社，2004年1月版。周文兴，男，1967年生，重庆大学和重庆工商大学副教授，北京大学光华管理学院经济学博士、曾为北京大学政府管理学院博士后。专著有：《中国：收入分配不平等与经济增长》，北京大学出版社，2005。

 

 

一、              引言

 

通常认为，改革开放以后，特别是上世纪80年代中期以后，中国实行了财政分权改革，一些学者通过对这期间财政分权的政策效果进行了研究，但得出了相反的结论。财政分权与经济增长究竟是什么关系，需要给出一个比较合理的答案。然而，这方面的学术观点存在很大的分歧。进一步，中国的财政分权究竟还能走多远，财政分权有没有边界，这都是值得探讨的严肃的经济乃至政治问题。在学术界，一些学者注重理论探讨，例如，钱颖一与罗兰（Qian and Roland，1998年），主要从软预算约束（Soft Budget Constraint）角度看问题，另一些学者注重实证分析，例如，邹恒甫（Zou,1998）、林毅夫(J.Y.Lin,1999)等人的文献。美国著名宏观经济学家布兰查德（Blanchard）与他人合作完成的一篇工作论文提出了中国与前苏联改革之间的重大区别也在于经济领域的“联邦主义”（Olivier J.Blanchard and Rei Shleifer，

2000）。最近，美国财政学会主席罗依·伯尔（Bahl, Roy）对中国的财政分权问题提出了一个重大命题：“中国的财政分权到哪一级？”，反响激烈，值得中国学术界的高度重视（罗依·伯尔，2005）。在国内政治学界，关注相关问题者主要从中央和地方关系，或者财政联邦主义的角度进行综合分析，例如俞可平（2003）、辛向阳（2000），等等。

     本文从新中国成立后的具体事实为依据，尝试将财政分权放在一个更加宽泛的历史背景中来分析问题。这种思路更为历史学家所重视，但在经济学中则常受忽视。为了便于研究，我们首先不考虑计划经济和市场经济体制差异的影响，或者，将计划经济程度和市场经济程度部分地理解为是财政分权道路选择中的内生现象。全文分三部分。第一部分是引言，第二部分是假说提出的依据及检验，第三部分是结论。

 

                         二、财政分权速度假说及检验

（一）假说

本文的假说是，财政分权速度和程度对于经济增长是具有决定性的影响。财政分权对于经济增长有利有弊，从长期来看利大于弊，但财政分权有边界，财政分权的效果最终将减弱。

财政分权从长期来看对于经济增长有决定性促进作用。但是，一定时期过快的分权速度，对于经济增长有负面影响， 甚至可能导致灾难性后果。

需要指出的是，邹恒甫（Zou,1998）、林毅夫(J.Y.Lin,1999)对同一问题的分析，得出了相反的结论。他们的命题是财政分权对于经济增长是有正面影响还是负面影响。这里不讨论他们得到不同结论的原因，读者可以比较后先自行思考。他们的分析时段集中于80年代中后期或70年代至80年代。

本文的分析时段是建国以后至今，应该说，这更加符合中国财政分权道路的实际。经济学家吴敬琏（2004）教授在2003年第三界中国经济学年会上提到：在1956年以后的20多年里，中国的“经济体制改革”是以毛泽东在《论十大关系》讲话中提出的“放权让利”，特别是向地方政府放权让利的方针为指导的，在这种“体制下放”的改革思路对往后的改革产生了深远的影响；而“体制下放”的思路首先提出批评的是经济学家孙冶方，孙冶方先生在1961年后多次指出，经济管理体制的中心问题，不是中央政府与地方政府的关系，而是“作为独立核算单位的企业的权力、责任和它们同国家的关系问题，也即是企业的经营管理权问题孙冶方（1961）”。这就明确表明，尽管孙冶方与毛泽东在对关键问题的理解上有分歧，但实际上让我们明确了这样的事实：中国的财政分权及财政分权对于经济增长的影响实际上从新中国成立以后就开始了，无论计划经济或市场经济的影响有多深，也无论企业是否被放活或者被放活的程度有多高，中央和地方之间的财政分权速度和程度可能都具有决定性的影响。这可以看成我们的假说的一个基本来源或依据。

 

（二）大历史视野中的中国财政分权

从某种意义上说，20世纪的中国始终在探索和协调中央和地方的关系，道路非常曲折。

新中国成立后，中央和地方关系的直接和具体的表现之一正是财政分权道路的选择。例如，50年代后期的“大跃进”，从表面上看，是加强计划经济，力图快速推进经济增长，但从深层次看，不难发现正是一次罕见的、对于财政分权效果寄托厚望的过于大胆的尝试。

 

1956年—— 放权让利

1970年 —— 大规模下放

1980年—— 财政“分灶吃饭”

1988年—— “财政大包干”

1994—— “分税制”改革

1998---积极财政政策

 

据甘阳先生介绍的美国著名学者谢淑丽(Susan　Shirk)的惊人看法是 ，“大跃进”和“文革”确实对当时的中国造成了破坏是“创造性破坏”，即破坏了苏联式中央计划经济，创造了中国经济体制不是中央高度集权而是高度“地方分权“的经济结构。谢淑丽(Susan　Shirk)认为这个“地方分权化”就是中国经济改革的“政治逻辑”，且她强调这个政治逻辑不是后来才形成，而是建国初期就已经奠定的，后来是继承了这一政治逻辑。中国的改革事实上是在解放初期奠定的“分权化”(decentralization)的轨道上进行的，而这是苏联无法仿效的（甘阳，2005）。中国从50年代中期以后，长期依照毛泽东在《论十大关系》中提出的“放权让利”方针进行改革，但由于造成了1958年的经济大混乱而不得不在60年代初期实行“调整、巩固、充实、提高”的“八字方针”的时候暂时停止。1970年又一次大规模下放。外国不少学者认为中国80年代乡镇企业崛起与大跃进时期下放权利有关，看来这种观点不能轻易忽视。

1978年12月中共第十一届三中全会在讨论经济改革问题时对放权让利作了较之1958年和1970年的行政性分权更宽泛的解释。1980年推行过“财政分灶吃饭”，1988年推行过“财政大包干”、“外汇大包干”和“信贷额度切块包干”等行政性分权的做法，是进一步的分权措施(吴敬琏,2004)。另外，一些外国学者认为中国80年代乡镇企业崛起与50年代末的“大跃进”有很大关系的观点，在国内多数学者看来也许值得商榷。不过，就目前的一些历史事实来看，60年代初期，中国确实有一个社队企业纷纷下马的现象，而这之前社队企业经历过一个蓬勃（也许并不成功）的时期（章铮，2004）。也许经验和教训都为后来奠定了一定基础，毕竟时间间隔并不太长。

 

（三）数据分析

 

本文在财政支出数据上做了仔细加工。通常考虑财政分权只考虑到了预算内的数据，本文特意将预算外数据考虑进来了。财政分权使用总支出除以对应的GDP值，即使用了财政支出率指标。人均真实GDP数据直接依据相关《中国统计年鉴》上的历年指数数据。图1中分别是1953年-2002年的财政分权变化趋势（对数值）和人均GDP变化趋势（对数值），不难发现有惊人的相似性。特别需要注意的是，1956年、1957年开始的史无前例的超高速财政分权政策，在经历了短暂的快速经济增长后，出现了空前的经济灾难，这在图中有清晰的表达。

 

图2-1、1953-2002年的地方财政支出占全国财政支出的比重和人均GDP水平变化

 

注释：1、这里的财政支出比例计算过程中，包括了预算外支出。2、这里的中央和地方财政按照中央和省级划分。3、1958年开始的三年“大跃进”，地方财政支出比例惊人地高涨，1961年又惊人地下降。与此相对应的是，人均真实GDP也从惊人地上升很快转向惊人的下降（负增长），出现严重衰退，酿成“大饥荒”。类似情形在文化大革命初期的1966-1969再次发生了，只不过程度稍微轻些。也许两次教训正是后来渐进式分权政策的缘由。3、美国学者弗朗茨·舒曼(FranzSchurmann)认为，1958年中央决定将88％的工厂管理权全部移出中央部委的管辖范围，转交给各级地方政府管理，财权、企业权统统给地方，不但各省、各地区，而且各县都有自成一套的工业，所谓“麻雀虽小，五脏俱全”，要每一个县都可以自己发展工业（转引自甘阳（甘阳，2005））。4、实际上，1979-1981年期间，也发生了类似上述的情形，只是不很明显。当然，由于 1982年开始有预算外支出的年度统计制度，很可能1978年至1981年期间的地方财政支出比例被低估（1978年前则应该没有多少预算外支出）。考虑到当时预算外支出分额并不大，所以只是略有低估，但仍然是一次分权程度的降低，对应的经济增长也只是相对较慢。5、和1989-1991年期间，由于某种特殊的原因，分权程度从已经比较高的位置上短期下降，对应的人均真实GDP也出现了短期停滞。

 

二、计量检验及模拟

 

  FD代表财政分权（Fisical Discentralization），我们使用财政支出率来表示，即地方财政支出占财政总支出的比率。Y代表人均真实GDP水平，我们使用统计部门提供的人均真实GDP指数来代表，具有可比性。

 

1、 因果关系检验：

 

首先进行因果关系检验。利用格兰杰因果关系检验（Granger Causality Tests）方法，选取滞后期两期，样本由1953-2002年每年的年度数据构成。财政支出率变化不是人均收入变化的原因这一原假设被拒绝；人均收入变化不是财政支出率变化的原因这一原假设被接受。因此，可以认为，是财政分权程度（财政支出率）变化正是影响人均真实收入水平的原因而不是相反。这一结论与新中国建立以后的实际情况符合。但是，还不清楚财政分权究竟如何影响经济增长，在多大程度上影响经济增长，以及是否可以利用财政分权来迅速提高或刺激经济增长。为此，需要进一步的计量经济模型检验。

 

表2-1 因果关系检验

滞后期: 2期。样本1953-2002年。

  Null Hypothesis:

Obs

F-Statistic

Probability

  LNLRATE does not Granger Cause LNRPGDP

48

 1.92115

 0.15880

  LNRPGDP does not Granger Cause LNLRATE

48

 5.01445

 0.01103

 

2、 时间序列检验：

 

图2-2 财政支出率和人均GDP指数对数线性化以后的差分序列图

 

 

 

由于采取的是时间序列数据，所以不能使用传统估计方法。在本文中，我们使用非经典时间序列方法。经过单位根检验，我们发现对数线性化以后财政支出率和人均真实GDP指数都是一阶单整时间序列数据。图2-2是财政支出率和人均GDP指数对数线性化以后的差分序列图，均为平稳序列。如下计量方程反映了各个对数化后的各个向量的差分关系，其中ECM是反映长期均衡关系的误差修正项。模型显示当期的财政分权对于经济增长（增量）有一定显著正面影响，而滞后三期（3年）的财政分权对于经济增长（增量）有显著的足够负面影响。从更长期来看，财政分权与经济增长维持一个长期均衡关系，而这种长期均衡关系力量的作用比较强，是使中短期内正面和负面影响都存在的情况下，分权和收权政策交替使用的情况下，长期经济仍然不断前进的持久力量。该方程的主要计量统计指标见表2-2。

 

 

表2-2  协整检验以后的中短期计量模型检验结果

原始样本数量：1953-2002年，被解释变量（Dependent Variable）: D(lnY)

解释变量

（Independent Variable）

系数

（Coefficient）

标准误差

（Std. Error）

t统计量

（t-Statistic）

概率

（Prob.） 

C

0.059

0.005

10.475

0.0000

D(lnY(-1))

0.393

0.056

7.001

0.0000

D(lnFD)

0.062

0.031

1.984

0.0543

D(lnY(-2))

-0.218

0.058

-3.704

0.0007

D(lnY(-3))

-0.139

0.058

-2.394

0.0215

D(lnFD(-3))

-0.284

0.031

-9.060

0.0000

ECM

0.976

0.077

12.661

0.0000

R2（R-squared）

0.906

 

 

调整R2（Adjusted R-squared）

0.892

    F-statistic

63.3330

杜宾-瓦特森（D.W.）检验

0.489

    Prob(F-statistic)

0.0000

D表示差分。杜宾-瓦特森（D.W.）检验中， ,接受无自相关假设。

 

中国在财政分权道路上非常崎岖，虽然充分和一贯把握住了大方向，但有时操之过急。财政分权道路选择方式对建国以后的中国经济增长具有非常深刻的影响，过去被低估了或者没有被引起足够注意，至少评价很不全面。迄今为止，应该说取得了丰富经验和教训。依据本模型的总结，可以说财政分权的速度和程度对于建国以后的经济增长有非常关键的影响。当然，这不是说企业改革，农村变革，以及后来的对外开放等等不重要，而是说，企业改革等方面是需要条件的，在高度集中的前提下，单纯强调企业改革的实际上也很难做到。新中国刚成立时，高度集权几乎是必然选择，但并没有忽视分权。中国总体渐进的财政分权道路也为后来顺利市场化奠定了坚实基础。

财政分权对于当期的经济增长有一定正面作用，从长期来看也是正面作用，但为什么在中短期有一定负面甚至很大负面作用呢？一个可行的解释是，过于财政分权在刺激各个地方经济活力的同时，由于全国统一大市场的建立暂时间接受到不利影响，或者出现低水平重复竞争，这种不利影响慢慢显示的时候，中央层面又倾向于“收”，如此形成类似于“一放就乱，一乱就收，一收就死”的格局，最后继续考虑“放”的问题。这其中的关键问题，在于一直把握不准现期、短期、中期和长期关系，有时候过于激进，有时候过于保守。

当然，我们承认和强调财政分权（包括早期的行政性分权）道路选择的重要性，并不是说财政分权的影响会没有止境，也不是说财政分权就是一切。事实上，就中国的政治、经济和社会情形来看，应该说在90年代后期以前，财政分权道路对于中国经济的影响更加明显，而目前这种作用的效果正在变弱，几乎达到极限了，毕竟，永远不可能有接近100%的分权。

 

图2-3 财政分权对于经济增长（增量）的影响：实际值和理论模型模拟值

注释：图中Residual表示残差，Actual表示实际值，Fitted表示拟合值。

 

计量模拟度非常高，调整R2达到89%，模拟效果非常良好，这在图2-3中直观反映出来了。此外，通过对残差的观察，发现80年代中期以前，实际值更多地低于预测值；80年代中期以后，实际值则更多地经常高于预测值。模型和图示反映出，除财政分权外，政治影响、经济体制、企业放活、对外开放、城市化，技术进步，等等，对于经济增长也有应该有解释能力，而80年代中期正是一个重要分水岭。换句话说 ，在80年代中期以前，由于对于社会主义初级阶段的认识不足，除财政分权外，经济增长常受到一些非正常因素（包括过激的政治运动）的负面影响；80年代中期以后，对于社会主义初级阶段的认识比较清晰了，不少有利于经济增长的因素有更多发挥作用的机会了。如今，即使财政分权程度保持在一个相对稳定水平（甚至分权程度也可能暂时有所下降），经济体中也有了足够多的激励因素刺激人们增加产出和消费，以及取得技术创新，最终实现经济可持续增长。

从图2-3还可以看出，经济增长的波动幅度越来越小了，这也间接反映出80年代中期以后，在财政分权方面，更多地采取渐进而不是激进的道路的成效（不排除其中也有短期稍稍过急的问题，一度出现经济波折）。

 

三、结论

 

本文明确提出了一个关于财政分权与经济增长关系的新假说：财政分权的速度和程度对于经济增长有深刻影响。这个假说原本是独立思考的一个想法，后来发现国内外一些经济学家零星地也有一些类似的看法，但似乎很不成熟，目前理论界主流并没有这样看问题，估计一些学者甚至会认为这种看法比较可笑。不过，有一点是非常肯定的，就是明确提出来，本身就是向理论界提出重新思考相关问题是可能的，其中包括对诸如极短期内高速分权的“大跃进”的准确或全面评论，等等。建国以后毛泽东同志的经济大思路可能比通常理解的要深刻，只是“欲速则不达”，其后反而容易怀疑分权效果。计量模型检验也并没有否定孙冶方先生的思想，只是没有必要将两种思路对立起来。1953年到1977年，人均真实GDP的平均增长只有3.4%，与分权道路上的曲折分不开，发生了两次大的衰退（其中一次属严重衰退），过于将责任归为计划经济的影响，至少很不全面。

 计量历史研究在中国尚处于初级阶段，本文提出的计量模型及检验能够比较有效地应证上述假说，其结论可供相关研究和深入研究参考。即使从推动相关经济史研究方法的意义出发，本文在这方面的分析思路或研究方法也应该有助于学界，希望能起到抛砖引玉的作用。

 

 

参考文献

Lin, Justin  Yinfu（林毅夫）  And  Liu, Zhiqiang,  1999:  Fiscal Decentralization and Economic Growth  In  China. Mimeo. Peking University.

Zhang, Tao，Zou, Heng-fu（邹恒甫） ，Fiscal decentralization, public spending, and economic growth in China.Journal of Public Economics; Feb98, Vol. 67 Issue 2, p221, 20p.

Qian, Yingyi(钱颖一), and Gerard Roland. “Federalism and the Soft Budget Constraint,” American Economic Review, December 1998, 88(5), pp. 1143-1162.

Olivier J.Blanchard and Rei Shleifer，2002：Federalism With And Without Political Centralization. China Versus Russia，February 2000 ，MIT Dept. of Economics Working Paper No. 00-15; Harvard Institute of Economics Research Paper No. 1889

吴敬琏（2004）：经济学家、经济学与中国改革，《经济研究》，2004年第2期。

孙冶方（1961）：《关于全民所有制经济内部的财经体制问题》，《孙冶方全集》（第2卷），山西经济出版社，1998年，第229-242页。

罗依·伯尔：“关于中国财政分权的七点意见”，《比较》杂志第五辑，中信出版社，2005年。

甘阳：“‘地方经济分权’奠定中国改革成功基础”，《21世纪经济报道》，2005年7月4日。

俞可平：“近代中国对联邦制的思考与尝试”，见俞可平著《增量民主与善治》， 2003年4月，第78页。

辛向阳，百年博弈——中国中央与地方关系100年，山东人民出版社，2000，第149-204页。

章铮：传统与现代化的沉思，学林出版社，2004年1月，第1页。