对“国资将退出公立医院”的十点评议2005-1-15 　国家发改委宏观院 夏小林　　文章来源:经济参考报
<P>    公立医院的改制方案在制定中已经引起了体制内、外一些经济学家、媒体和医务工作者的质疑。实际的改制在不断的质疑声和缺乏配套措施的环境中已悄然加快步伐。有媒体称，一些地方已经形成“百亿民资角逐公立医院”之势。
    对“国资将退出公立医院”的基本看法是：制定“公共物品”范围内的改制和引入私人资本的政策，要放眼全球，总结各类经验，准备多种方案和相应的风险评估报告。综合目前存在的意见，主要有十种评议：
    1、要充分披露信息。目前，改制的信息披露极不充分。事关全民，但全民知之甚少。
    2、要完善决策程序和制衡、监督规则。公共物品”改制方案和政策由相关的利益集团（政府的卫生和财政等部门，医院、医药企业）决定。他们没有广泛征求民众的意见，民众没有参与这一重要的决策过程。其实，在依法管理国有资产的规范中，使政府行为受到人大的制衡和监督是题中应有之义。所以，特别是“公共物品”的改制，应该实行由政府向人大负责的国有资产管理经营报告制度，列入人大的法定议程并接受人大的审议、质询和弹劾。
    3、要明确政策服务重点。改制的目标之一是“中国要有不同层次的医院来满足不同层次的医疗需求”。这种政策目标以表面上的平等掩盖了事实上的不平等。特别有利于特殊的利益集团，特别是高收入群体。他们既能够享受医疗保险，也有足够的钱支付高质量的保健服务和医疗。其他群体则不然。目前我国有30-40%的人因无力支付医疗费，而未得到应有的医疗服务。中国卫生分配公平性在全世界排名中居第188位，列倒数第4。农村中有一半的农民因为经济原因看不起病。因此，改制的目标应该重点考虑满足贫困群体和中低收入群体的需求和支付能力，他们是最大多数人。世界银行《2004年世界发展报告》强调让作为公共产品的医疗“服务惠及穷人”，体现了公共产品服务的重点。中国公立医院的改制也应该体现这种服务有重点的倾斜政策。
    4、要破除“产权迷信”。积极进行体制试验和比较。目前公立医院改制的着眼点是“产权迷信”。斯蒂格利茨对中国的建议之一是，小心有的国家，“它们维护着公共社会保障体系，然而却鼓励发展中国家在这些方面实现私有化”。
    在医疗投入方面，我国的投入占GDP的4.3%，美国占14.7%。我国人口占世界总人口的22%，而卫生投入仅占全世界卫生投入的1%。为此，国家应该增加对医疗卫生的投入，发展公立医疗卫生服务系统。否则，通过“改制”明显减少公立医院的数量，大力发展私立医院，这非常可能导致进一步恶化我国多数人的医疗服务状况。
    5、要明确国有资产代表的身份。目前，公立医院资产和改制的权力配置混乱。地方上是人事或卫生当局主要负责医院改制。但国有经营性资产是由国资委负责。公立医院国有资产的处置权，是人事、卫生部门还是国资委，改制的主管者是前两者，还是后者；公立医院产权改制的操作程序如何。国有资本控股的混合所有制的医院是赢利，还是非赢利，是否由国资委管理资产等问题都不清楚。在这种情况下一些地方政府积极推进公立医院改制，根本就不吸收国资流失的教训，在这种行为下新一轮的国有资产流失和激化社会矛盾可能在所难免。
    6、要注重建立医疗监管机制。医疗监管机制严重缺失是公立医院改制和开放市场准入的大患。快速开放市场准入和监管机制严重缺失，反映了改制方案急功近利，对于配套措施的极端重要性认识不足，有可能失败和丢失人心。在长期以来政府监管严重失灵的情况下，“国资将逐步退出公立医院”，医疗卫生系统的改制和放开引入私人的赢利性资本是否合适，后果如何，应该有负责任的专题风险评估报告和建议。不要使医疗领域成为只有大量犯规，鲜有动真格处罚的“第二股市”。例如，最近在“天子脚下”的京城，“民营医院”出了问题政府部门也无法管，民间意见强烈。在上海市，“诚信问题（也）是民营医院发展中的一个严重问题，投资者担心回报周期，因此引出很多急功近利的问题，让政府在决定医保定点资格时非常为难”。
    斯蒂格利茨也曾善意地提醒中国，改革形成“激励是有作用的，但是如果游戏规则没有被正确地设定，扭曲的激励就会导致资产的剥夺，而不是财富的创造。”
    7、要完善配套措施。其它的配套问题也非常突出，如医疗保险、医药生产和流通、市场准入等。防止和治理赢利性医疗机构的地区性垄断问题也要解决。
    8、要发挥工会、职代会的作用和保护职工的合法权益。公立医院改制中工会、职代会的作用，以及医、护人员的合法权益保护问题没有规定。国资委关于国企改制方案必须提交职代会审议的规定，应该适用于公立医院的改制；改制医院必须处理好劳资关系。国家人事部和一些地方的事业单位（包括公立医院）改革意见、方案对工会和职代会在改革中的作用没有做出恰当的规定，客观上明显削弱了职工在改革中的维权能力，这为激化社会矛盾埋下了伏笔。
    9、要严肃治理抢先改制。各地发生的规则不清，公立医院抢先改制的现象，是默许，还是控制、终止，或者择其善者纳入试点改制的范围？要防止上个世纪90年代中后期中小企业改制一轰而起，各显神通，激化社会矛盾，国资流失，银行债权落空的现象再次发生。近期，有的地方（如浙江省杭州市第四医院）发生了医疗工作者因所谓的“医院改制”到政府部门集体上访的事件。在公立医院改革缺乏中央政府统一规范的情况下，在公立医院和其他事业单位的工作人员没有落实社会保障制度的情况下，一些地方在医院（和事业单位）掀起了“改制”潮，这是继本次宏观调控后“地方诸侯经济”的另类再现。有关方面应该高度重视。
    10、要制定评价改制的标准和约束机制。改制的最终评判应根据其对贫困群体和低中收入群体健康状况的贡献，而不是所谓的“市场化程度”或者“转轨度”。英国工党政府在超越保守党的私有化和市场化迷信之后都知道，“市场是为社会而存在，而不是社会为市场存在”。政府的体制目标，是确立混合所有制和私立医院为主体的医疗机构所有制结构。其中，除有的大医院已经出卖给私人之外，可能大多数的中小医院更要出卖给私人。政府在正式公布这种方案的同时，应该公布该方案对不同收入水平群体健康状况影响水平的预测，以体现改制为民的责任心，接受全民特别是贫困群体和中低收入群体的评价和监督，接受人大的评价和监督，实行“问责制”。
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