再过一个多月，“15号文”将迎来自己的7周岁生日。2003年6月27日，国务院下发《深化农村信用社改革试点方案》（下称“15号文”）。该文被誉为农信社改革的最高“行动指南”，由此引发了中国农村金融的一场巨变。

随着改革步入深水区，困难和挑战也越来越大。在2010年农村中小金融机构监管工作会议上，银监会主席刘明康强调，今年是农村金融机构全面深化改革、迈向现代化农村金融企业的关键之年。

在这一关键节点，农村金融改革和发展问题，再度进入决策层的议事日程。

4月28日，国务院常务会议审议并原则通过《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，在“深化金融体制改革”方面，“完善农村金融体系”成为重要内容之一。

近期，国办、银监会等多个部门已先后开展了关于农村金融改革发展的相关调研。据悉，这些调研情况将被汇集，为即将召开的全国金融工作会议提供决策参考。

4月中下旬，本报记者奔赴东部和中西部地区农村金融改革的前沿阵地，调查当地农村金融生态，听取改革亲历者们的心声和建议，探寻下一步改革的方向。

调查显示，随着改革的深入推进，农村银行机构的数量不断增加、单体实力也日益增强，三农金融服务满足度有所提高。但同时也存在农村金融“二元化”、公司治理“缺位”、省联社边界不清等深刻问题，这些引起了监管部门重视和思考，也理应成为下一步改革的重点领域。

1. “15号文”七年路

2000年12月8日，国务院有关领导赴江苏调研农信社改革，并在南京召开座谈会。是次会议提出，农信社必须根据当地经济发展水平，采取符合当地特点的具体组织形式，不搞“一刀切”；并决定把张家港、常熟、江阴等三家农信社作为江苏和全国农村信用社的试点单位，率先改制组建农村商业银行。

张家港农商行于2001年11月27日成立，成为全国首家农商行。而发轫于苏南的产权制度改革，成为近年来深化农信社改革的重中之重。

2003年6月27日，国务院下发《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》（下称“15号文”）。该文提出，深化信用社改革，要重点解决好两个问题：一是以法人为单位,改革信用社产权制度，明晰产权关系,完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同的产权形式；二是改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方**负责。

按照“15号文”的部署，江苏等8个试点省份，启动了深化农信社改革试点工作。

2004年8月17日，国务院办公厅下发《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》（下称“66号文”），安徽等21个省(区、市)加入改革试点地区。

以本报选择的样本省份来看，推进农村银行机构的组建和以股份制为导向的产权制度改革，成为深化改革的两大亮点。

目前江苏省已组建了12家农商行、21家农合行，另外有3家农联社已获准筹建农商行，银行机构数已超过机构总数的一半。同期，安徽省已经获准开业和筹建的农村银行共34家（其中，挂牌开业的农商行有6家，农合行26家，获准筹建农合行2家）；正在进行筹建准备工作的农村银行为9家。安徽银监局表示，该省农村银行组建进度位列中西部地区第一位，2010年的目标是由去年的34家增加至45家。

在今年的农村中小金融机构监管工作会议上，银监会再次强调，要坚守以股份制为主导的产权方向。江苏银监局已于2009年明确提出，该省农信社改制组建农村银行机构以农商行为主，不再受理农合行的组建申请。

目前，江苏省已有38家机构将资格股4.4亿元改造成投资股，其中22家机构（含已组建银行的机构）已将资格股改造完毕。2008年组建成立的4家农合行均未设资格股。2009年以来，拟组建银行机构的联社均选择了农商行模式。

“就农信社改革而言，组建农商行是一个很大的改变；结合我们九年多时间的发展，感觉到正是因为组建了农商行，因为产权明晰，制度规范，理念也比较超前，定位正确，所以发展也比较快。”4月24日，张家港农商行董事长王自忠说。

作为经济发达地区农信社的代表，王自忠参加了2000年12月8日的南京座谈会。而他的发言内容，正是请求结合苏南经济发达地区农信社的实际情况，因地制宜，组建股份制商业银行，走出一条农信社发展壮大的新路子。

距离“15号文”下发已有近7年时间，产权改革激发出的活力，促使农村中小金融机构的资产、资本、质量和效益等成数倍增长。江苏和安徽农合机构的资产总额2009年年末分别比2003年增长了3倍和3.8倍，分别实现净利润66.62亿元和13.25亿元，不良贷款比例分别下降了9.87%和28.42%。

2. 农村金融“二元化”

农村金融机构在历经7年左右的改革后，呈现出了强大活力，这超出了改革者在最初的预期，但在经济发达领域和中西部偏远地区呈现出了十分不同的发展步伐，进而导致了明显的“二元化”现象，更体现出传统农业地区金融服务不足的紧要和迫切。

农村金融改革“先锋”的江苏省，已组建农商行12家，8家集中于苏州（6家）和无锡（2家），其中张家港、常熟、吴江和江阴等4家农商行的上市申请已得到证监会的正式受理。同时，江苏尚有数家农信社的资本充足率为负值，监管评级为最差的六类机构。

此前，本报记者了解到，皖北的一些农信社也因为历史包袱过重，远远达不到组建银行机构的条件，改革进程缓慢。

江苏银监局表示，地域和机构类别间发展不平衡，成为当前农合机构改革发展中存在的主要问题之一。

从地区看，苏中和苏北地区机构的发展情况和管理水平明显低于苏南地区。苏中和苏北地区净利润占比仅分别为13.8%和18.2%；苏中和苏北地区农合机构的不良贷款率也高出苏南地区一倍以上。从机构类别看，农村信用社与农村银行机构间的经营与发展水平差距仍较大，整体风险状况依然突出。2009年末，江苏省农村信用社不良贷款余额109.73亿元，占全省农合机构的不良贷款总额的59.3%；不良贷款率为7.46%，分别比农商行和农合行高5.71和3.23个百分点；资本充足率为7.2%，分别比农商行和农合行低5.34和3.05个百分点。

隐藏在数据背后的是理念上的差距。张家港农商行行长季颖表示，当地市场共有十几家银行，同业竞争非常充分，必须要面向市场，不能“朝南坐”；另一方面必须要有差异化的目标定位，突出“做小、做散”。

相对而言，苏北农村中小金融机构的高管们可能无法感受如此强烈的外部竞争压力，因为一家独大，尤其是“三农”金融业务。江苏银监局表示，从资产利润率、资本利润率等盈利性指标来看，苏中和苏北地区也远远低于苏南。

理念上的差距，不仅体现在机构本身的发展水平上，还可能对改革的深入推进产生影响。此前，江苏省希望通过苏南农商行参股的形式，来带动苏北农合机构的发展。“但也有苏北农合机构的高管感到压力，担心他们的话语权会减少。正因为存在这种无形的阻力，在后来的实际运行中，虽然有参股的情形，但效果不是很好，有的虽然表面上不反对，但对此不积极。”苏南某农商行人士直言。

值得注意的是，农合机构发展的“二元化”，势必造成农村金融服务的“二元化”，即经济发达地区的“三农”金融服务水平要高于传统农业地区。

2009年7月的上中旬，江苏银监局局长于学军曾先后两次率队赴徐州、宿迁、淮安开展了较为全面的“三农”金融服务调研活动。是次调研发现，近年来 “三农”金融服务状况明显得到改善，并处于进一步的好转之中，但是作为传统农业地区，苏北 “三农”金融服务不足现象仍然存在。

于学军表示，这从机构设置单一和较高的利率水平上即可反映出来。像苏北这些传统的广大农业地区，仍然主要依靠农信社提供基本的金融服务。正因为农信社唯此一家，客观上便存在着“独木难撑”和市场垄断之嫌，有些地区群众仍把农信社当作一个行政单位来对待，到农信社办事还需经过类似行政审批那样壁垒森严的各种程序，如此等等。

同时，这些地区往往资金相对匮乏，使其成为一种紧缺资源，农民与农信社谈判便处于不能对等的地位，农信社高高在上，其服务意识、产品开发、业务模式等提高缓慢。反映在农贷利率上，这些地区一般较高，维持在10%左右，而邮政储蓄的农户贷款利率为15.66%，小额贷款公司利率更高达20-25%。农信社存贷比高企，流动性紧张，一般都在80%以上，个别机构甚至超过100%，依靠省联社等调剂资金才能支撑其开展业务。

而苏州、无锡等苏南地区，由于县域经济发达，农业所占比重甚少，而金融机构林立，市场竞争激烈，所以贷款利率被大幅压低，一般在6%左右。而农商行的存贷比也被激烈的市场竞争所压低，一般只有50-60%；农村中小金融机构受到所在经营区域的严格限制，即使有资金也难以在其他地区放贷、做业务。

3.扩张担忧

改制后信用社实力大增，可以将下属联社资金集中起来，这可能办成许多大事，但如果过度做大，特别是过于靠近投资冲动剧烈的地方**，很可能会陷入危险境地。


信用社的资本金一般都只有数千万元，但有一些信用社却钟情大户。

2008年末，农合机构单一客户授信比例超过10%的农商行有7家，农合行有87家，最大客户超过贷款余额1%的有1612家，天津、广西、河北、广东、四川、福建省份信用社存在超比例发放贷款现象的机构占辖区内法人机构总数超过80%。

2009年，全国农合机构最大单户贷款余额合计1054亿元，比年初增加197亿元，其中425家机构最大单户贷款在5000万元以上，占经营性县级机构的20.3%，余额总计528亿元。

值得注意的是，一部分贷款流入了地产和平台公司。比如，安徽歙县城市建设投资开发有限公司从当地信用社取得借款。江西吉安市所属信用社则与参与城投公司河东滨江路网工程项目4亿元、永丰县城投公司佐龙片区道路网架项目5000万元、遂川县城投公司城南防洪堤建设工程项目5000万元、新干县城投公司城南新区城市道路网架和盐化工业城盐化大道工程建设等三大项目9300万元。

截至2009年末，在四川、广西、河北等省，信用社就向平台机构放款超过1000亿元。“对平台公司肯定动辄就是数千万元，否则根本没有办法对接。”四川某县信用社人士说。

“对于信用社而言，这些大额贷款一笔出问题就足以致命。”一位信用社观察人士说。

对于如何引导农信社扩张，银监会与各地银监局给出了出路。银监会合作金融监管部主任臧景范表示，鼓励治理机制好，实力强的农村金融机构实现兼并扩张，但必须立足三农，限定县域经济内。对农信社集中资金进行票据债券投资和发放巨额贷款给地方融资融资平台都应该警惕。

也许，跨区发展会成为农村金融机构做大做强的可行路径。一些实力强劲的农村机构已通过开设异地支行、主发起设立控股村镇银行和对外投资参股等三种模式，走出本地，谋求新的发展空间。

以张家港农商行为例，在短短一年多的时间内，该行开设的3家异地支行和主发起设立的2家村镇银行业务经营均实现放量增长，截至2010年3月底，5家机构存款总额约14亿元，贷款总额超过13亿元。

其中，通州支行存贷款总额分别超过5亿元和6亿元，寿光村镇银行存贷款余额分别达到1.8亿元和2.4亿元；“2009年，上述两家机构在开业第一年就实现盈利，并且没有一分钱的不良贷款，呈现出较好的发展前景。”张家港农商行有关人士透露，今年二季度该行将同时推进徐州、连云港等地三家异地机构的筹建工作。

再如，重庆农村商业银行则计划在未来三年内到四川、陕西等7省市设立分行。但并非所有的银行都能达到跨区设分行的条件，很多机构选择了另一类的方式来实现，开设村镇银行。

北京农村商业银行、上海农村商业银行、常熟农村商业银行、重庆农村商业银行等都有设立村镇银行。

不过，更多的机构或许将选择收购的方式来实现。


常熟农商行2008年与启东市农村信用合作联社签订协议，对后者参股20%，并提供人才、管理、业务和技术支持。常熟农商行参股射阳农信联社20%股份；东吴农商行战略参股泗洪农村合作银行20%股份。

去年，宁波鄞州农村合作银行收购了秦皇岛商业银行约20%的股权，这是迄今为止农合机构收购城商行的第一个案例。

银监会即将下发的《关于并购、重组农村合作金融机构的意见》可能将信用社的并购推向高潮。评级三级以上、资本充足率不低于8%，不良资产率在3%以下的机构将具备收购资格。通过收购，可以使农商行跳出当地的地域限制，迅速实现跨区。

截至目前，张家港农商行已战略入股江苏兴化农合行、安徽休宁农合行，持股比例均为20%，成为其最大法人股东；此外，还投资参股长春农商、江苏昆山农商行、泰兴市联社等3家省内外农村金融机构。

无论是通过哪种形式实现跨区，对于农村金融机构而言都是不小的挑战。跨区将使操作风险加大，因为管理链条加长，这将降低银行内控的有效性，发生操作风险和各种案件的可能性增大。

4. 改制不改向

无论农村信用社如何改革，其落脚点都应该是支农。

2009年末，农合机构涉农贷款余额30918亿元，占各项贷款余额65.8%，比上年增加6386亿元，增幅26%。其中农户贷款16416亿元，农村企业及各类组织贷款11661亿元，分别比上年增加3081亿元和1406亿元。

不过，值得注意的是，有22个省的涉农贷款占各项贷款的比重比上年有所下降。深圳、厦门、北京、天津等4个城市地区农合机构涉农贷款余额、比例双下降。

云南省联社一位负责人表示，做一笔10亿的贷款需要3个人，做农户贷款10亿需要几百人，收益一样，成本却有天壤之别。


因此，部分信用社可能天然希望将资源配置向其他行业倾斜，而同时一些地区信用社的网点也正在减少。

2009年，农村中小金融机构网点比2008年减少942个，其中广东减少212个、山东减少188个、河南减少132个、内蒙古减少93个、河北减少81个，5个省合计减少706个。上述云南省联社官员介绍，造成网点减少的原因是多方面的，比如，一些乡镇进行了合并，“一个乡镇不可能有很多重叠的网点，因此要撤一些。”

其次，减少网点的乡镇大多交通不便,现金押运及网点运营面临较大安全隐患。该负责人表示，这些乡镇的金融需求也不旺盛，因此将一些网点撤并，但是也启用了流动服务的方式来弥补。

截止2007年末，全国有零金融机构乡镇2868个，主要存在于西部，占比86%。

银监会对此极为警惕，提出原则上要保持营业网点只增加不减少，要确保网点数量在基本稳定的基础上，逐步增加数量，提高覆盖面，以有效改善农村金融服务。

各级银监局被责成要切实加强对撤并网点的监管，承担起维护营业网点稳定的责任。原则上不允许营业网点再行撤并，对因商业不可持续、布局不合理等原因需要撤并，要经过充分论证后才可进行。

2009年撤并机构比较多的省份，银监局已上收审批权限，同时根据辖区内实际情况，加强监管，确保不再出现上述大面积撤并网点的情况。

银监会更希望运用政策杠杆吸引金融机构扎根农村，提供农村金融服务。以往邮储银行更多是汲取农村金融资源，然后输血城市，但银监会希望通过政策创造城市金融资源抽水机。

“银监会一直强调，改制不改向，农信社变成银行后，‘农村’两个字不能丢。农村银行机构的经营理念、服务方式要向商业银行看齐，但业务定位要面向三农、县域和小企业。”安徽银监局副局长袁成刚说。

作为东部和中部省份农信社改革的先行者，张家港、马鞍山两家农商行的高管均认为，相对于竞争激烈的城市金融业务，农村金融、县域经济、中小企业的市场潜力巨大，是农村中小金融机构赖以生存的基础，也是未来发展的希望所在。

张家港农商行行长季颖表示，在其他银行从苏北地区外撤机构的时候，该行前去设立异地分支机构；对外投资的5家机构全部是农村中小金融机构，包括两家农商行、两家农合行和一家农联社。

“我们在苏中和苏北的机构都是贷差，所以并不是通过异地机构去吸收当地的存款，拿到苏南来用。”季颖续称。

在2005年、2008年通过的三年发展规划决议中，张家港农商行均明确三年内每年新增贷款用于支农的比例不低于当地第一产业占GDP的比例的2倍。

5.小银行的差异化道路

马鞍山农商行董事长孙晓表示，改制后，农村银行机构的发展势头不错，而只有自身发展好了之后，才能更有实力和基础去做好“三农”服务；较为显著的是，随着品牌形象的提升，对人才的吸引力也逐步增加，“以前农村银行想招聘一个研究生，难度都很大，现在报名踊跃”。

“有了人才，才能更好地服务‘三农’。以前农信社由于长期缺人才乏，产品开发和支持力度不足，造成农村金融服务产品单一，不能满足现代农村经济发展的需求。成立农商行后，引进大量有专业素质的高层次人才，集中开发服务农村经济和农户生产创业的产品，改善农村信用环境。”孙晓说。

实际上，坚持三农、县域经济和中小企业的市场定位，也是农合机构面对市场竞争所作出的必然选择。由于在城市金融业务方面的短板因素，令农合机构无法在与大行的短兵相接中占到主动。

一位受访的农商行人士称，此前当地中行与该行的存款份额差距较大；但这两年，当地中行连续发力，存款份额迅速攀升，目前的差距仅在数亿元，该行顿感压力。这位人士分析，大行的品牌、产品优势，短期内是农商行无法赶超的。

本报记者发现，随着资产规模的扩大和资本实力的增强，张家港农商行却坚决地选择做小、做散；而马鞍山农商行在当地市场趋于饱和的情况下，一方面寻求向外发展，另一方面在本地市场上拾遗补缺，拓展微贷业务。

季颖表示，该行成立的专业化小贷中心，主要做50万元以下的信贷业务，避免垒大户。目前该行的贷款客户已达到7500户，年内有望突破1万户，而前两年才4000户左右。他还指出，该行所培育的业务优势，主要体现在中小企业和城乡居民金融服务方面。

“去年整个苏州市的新增贷款有50%投向基建领域，而在张家港农商行的贷款总量中，投向**融资平台的只占6%，绝大部分是中小企业和零售客户。”季颖说。截至2009年末，中小企业贷款余额达到133.58亿元（不含贴现），比年初净增32.58亿元，占到全行新增企业贷款总额的83.95%左右，中小企业信贷服务覆盖面达到70%以上。


而马鞍山农商行发起设立村镇银行的初衷之一是，该行组建以来，通过与国开行、世界银行、德国国际项目公司的合作，开发了一系列符合县域小企业、微小企业和农户的信贷产品，在当地使用取得很好的效果，希望尽快复制到其他县域和农村地区，以产生规模效应，促进当地的金融服务。

其中，该行的“微小贷”产品时解决在其他银行无法获得贷款的失地农民、下岗失业人员等弱势群体的创业资金需求。截至目前，该行累计发放“微小贷”3099笔，发放金额2.26亿元，单笔金额仅为7.3万元。

孙晓表示，“在当地市场，主要是该行在做微贷业务，别的银行不会做。因为微贷、农贷、微型小企业贷款等业务的金额和市场都不会太大，否则其他银行都会进入”。而该行作为地方银行机构，一是提高当地的金融服务满足度，避免留下服务的“空白点”；二是业务本身可以产生效益。“微贷利率一般上浮50%至60%，而不良率在1%以内，完全可以通过利率来覆盖风险。”

“在竞争激烈的市场环境中，我们必须走差异化道路，把市场定位找准。农商行的市场定位始终坚持为‘三农’和中小企业服务，是我们赖以生存和将来长远发展的基础。我们感觉到这个市场的潜力非常大，风险也非常小。”王自忠直言。

王续称，按照稳健审慎经营的原则，农商行也应该立足于中小企业和三农；因为即便100家中小企业关掉5家，1000家农户中50户出现问题，都不足以伤筋动骨；“这一块市场是国有大行、股份制银行是做不到的，而我们能做到。我认为从最近几年农商行的快速发展来看，在江苏市场上，我们的存贷款增速远远超过国有商业银行和股份制银行，也就说明我们的定位是正确的”。

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