我国农村经济制度变迁路径分析

[摘要]农村经济经过这些年的改革，得到较大发展，取得了不少成绩，但仍然存在不少问 题，必须进行制度创新。新制度经济学一般把制度变迁与制度创新视为同一内涵的概念， 我国学者基本同意这一观点，认为制度变迁理论主要研究两个问题，一是如何从旧的制度 安排过渡到新的制度安排；一是制度创新问题，即新的制度安排如何产生的问题。本文就 是沿袭这一基本思路，对我国农村经济制度创新进行探讨。目前，农村经济改革总的来说 是制度供给不足，农产品流通不畅、农地规模化程度不高、农村劳动力剩余严重都是这种 情况的写照。这有制度环境因素，亦有制度变迁方式的因素，诱致性变迁容易导致制度供 给不足。

“制度”也许是一个非常古老的命题，但新制度经济学的产生及其 在我国的应用还是一个非常“新”的话题。著名经济学家、美国总统前经济委员会顾问， 世界银行副行长兼首席经济学家斯蒂格利茨（J·Stiglitz）曾有这么一段热情的评述，他认为， 21世纪将是新制度经济学繁荣发达的时代，它将对越来越多的引导经济事务的具体制度安 排提出自己的真知灼见，并且为改变这些安排以增强经济效率提供理论基础。不管人们是 否接受，但我们无法不承认，新制度经济学给人们分析经济社会问题提供了一个全新的视 角，就这点来说，它是开创性的。本文无意探讨一个理论或概念创新对于时代发展和人们 心灵带来的震撼，这是哲学家和社会学家的课题。但新制度经济学无疑将对我国经济学界 和现实世界产生广泛而深远的影响。中国农村经济正处在世纪之交的关键时刻，农村经济 能否在新制度经济学中汲取对自己有用的营养，本文将尝试对此进行探讨。 　　一、农村经济制度演进及其绩效 　　关于中国农村经济改革，新制度经济学并没有提出太多的具体建议，事实上，新制度 经济学著名代表人物之一诺思（D．C．Noth）就坦率承认自己不是中国问题专家，但这并 不妨碍我们用新制度经济学的方法来分析中国农村经济问题，而且他所提出的一个十分原 则但的确十分诚恳的建议确不得不令我们深思，即“历史是重要的”。中国农村经济改革是 中国乃至人类文明史上独一无二的惊心动魄的制度变迁试验，实践对已有的经济学理论提 出了最严厉的挑战，也给经济学的发展提供了难得的发展机遇，作为新时代的见证人，我 们有责任记下在自己的时代已经发生了什么和正在发生什么，并应用人类文明的最新成果 去观察它、理解它。我们不能割断历史来看今天的农村，因为若没有过去农村经济制度变 迁的历史沉积，便没有今天创新的现实基础。 　　（一）互助组、初级合作社、高级合作社制度。 　　我国新中国成立后真正的农村经济制度变迁是从1952年互助组开始的。互助组是在个 体经济制度基础上形成的，其基本内容可以描述为：农户拥有土地、耕畜和农具，按照自 愿的原则，在农忙季节组织起来进行换工互助，财产依然为农民个人所有。其制度变迁的 绩效在于：虽然出现了集体产权的萌芽，但仍明确财产归个人所有，产权比较清晰。农民 具有对自己行为的支配权，劳动报酬、资本报酬与个人劳动密切相关，激励机制比较完善。 　　 从1955年开始，我国农村进入初级合作社时期。根据《关于农村合作化问题》的报告， 这一制度的基本内容可以描述为：按自愿互利的原则，社员将土地、耕畜、大型农具等主 要生产资料折价入股成为全体社员的共同财产，社员对入社的资产不再享有直接的支配权、 使用权和占有处分权，但并没有丧失财产的所有权。从制度特征看，初级合作社成功地分 割了私有产权，以使农民获得较互助组更大的剩余索取权作为交换条件，从农民完整的私 有权中，分割出一部分作为合作社控制的剩余控制权，以入股的形式形成合作社的共有产 权结构。但强调“自愿互利”，通过给予农民较完整的退出权，保证合作社运作的绩效。从 非正式制度的角度看，初级合作社制度适应了农民长期私有观念形成的“标准行为”，又承 继了相沿已久的农民间合作互助的传统，从而借传统的“行为标准化”功能减少了交易成 本。 　　应当说，这两种初级形式的制度安排采取了诱致性与强制性相结合的制度变迁方式， 适应了当时情况，可惜加在一起持续了短短不到五年的时间，制度的能量还没有来得及充 分释放就中途夭折了。 　　1956年我国进入高级合作化时期。按当时颁布的《农业合作社示范章程》，这种制度 安排的基本内容可描述为：农民的土地、农具等生产资料被强制集体化，财产的个人股权 无偿地转让给集体，完全取消个人财产主权。高级社实际上是一种强制性的制度安排，在 这种制度下，公有产权成了惟一的产权类型，农民只有名义上的生产资料，农民的退出权 大受限制。产权的模糊开始带来分配的不合理和激励严重不足。加上农民的意识形态、传 统习惯等非正式制度并没有发生根本性变迁，公有产权这时实际上已经暴露出一些问题。 但是当时非但没有注意解决这些问题，反而错误地以为问题出在公有化程度还不够高上， 加快了制度变迁步伐。 　　（二）人民公社制度。 　　1960年我国农村进入人民公社化时期。人民公社制度曾在农村存在了一个较长的时 期。按《农村人民公社化条例》，这一制度的基本内容可以描述为：生产资料归劳动群众集 体所有，实行公社、生产大队和生产小队三级所有，以生产队为基本的核算单位，个人消 费品实行按劳分配。这一制度是在计划经济这样一种特殊的制度环境下形成的，从产权、 组织、激励等方面表现出其特殊的制度特征： 　　首先，产权集中化是传统计划经济体制的重要特征，而这一特征在人民公社制度中亦 未能幸免。这种传统产权包括以下三个基本规定：一是集体成员对财产占有的平均性，所 有集体成员都拥有对集体财产完全平等、无差异的权利；二是产权的非排他性，集体成员 以群体的方式行使各种权利，任何人都不能排斥其他人而独享其权；三是产权的不完整性， 完整的产权应包括所有、使用、收益、处置、让渡的一组权利，人民公社中这些权能多数 都缺位。这种共有产权的参与者虽然在理论上都有共享资源和获取收益的权利，但谁都无 法界定哪一部分资源属于自己，“人人都是财产主人”最后的结果实际是“人人都不关心 它”。这种特定的产权安排以一种命令与服从的强制方式界定了每个当事人的损益边界，不 允许当事人之间的自愿谈判和交易，几乎完全泯灭了产权制度降低交易成本，从而最大限 度地将外在性“内部化”的作用。 　　其次，人民公社制度采取了公社、大队、队这样一种集中的组织形式，也许制度供给 者至少在潜意识中旨在减少市场经济的天然伴侣一交易成本，消除被一贯批判的私有制带 来的资本主义经济危机和农村经济波动，从表面看，市场交易的确消失了，但在这种组织 中，农民非自愿执行上级命令的强制成本、繁杂的劳动组织成本。无时不在的监督成本等 却达到了一个相当大的程度，实际上是以高昂的组织成本换取市场交易成本的节约，农村 经济的效率并没有提高。 　　最后，从激励角度看，农民的所得，即工分取决于整个集体的净产权，农民个人的努 力与分值的联系不明显，甚至辛辛苦苦一年仍是“一无所有”。由于在农村经济中普遍存在 着委托人与代理人之间的目标差异，为防止代理人的所谓“道德风险（Moral HaZard）”问 题，人民公社制度从人、财、物等方面全面剥夺了农民的自主权，农民的确被“管”起来 了，但这种政府强制性后面的意识形态偏好与农户利益偏好的不一致导致农户之间的机会 主义泛滥，由于不能从自己的努力中得到好处，农民便普遍选择了“磨洋工”。“偷懒”等 “搭便车”行为。 　　不可否认，在这种强制性的制度变迁过程中，农村经济在刚开始和部分年份也曾取得 极大发展，但认真分析，不难发现，导致其发展的因素恰恰不在于正式制度的变迁，而是 更多地来自理想、政治、精神等非正式制度。但这种道德强化往往也是有效率的，且效率 曲线是不连续的，制度的供给者必须不断选取新的道德兴奋点，如“大跃进”等，但每一 种道德强化的边际效率都是最终递减的，随着人们热情的减退，组织成本就开始上升。当 然，从国家这个供给主体的意愿来看，可能一想通过强制性制度供给以降低交易成本，使 社会总产出最大化；二想通过权利中心以及它所代表的利益集团的垄断租金最大化，实现 其政治支持最大化，但是在实际运行过程中，制度供给却偏离了意愿供给的初衷，当制度 变迁的收益大大高于制度变迁的成本时，制度变迁便再所难免了。 　　（三）家庭联产承包责任制制度。 　　从1978年安徽凤阳县小岗村首创土地承包开始，农村经济开始普遍采用一种新的制度 形式。这一制度安排的基本内容可描述为：在坚持土地。水利设施等基本生产资料归集体 所有的前提下，通过集体经济组织与农户家庭签订经济合同的形式，把土地等生产资料承 包给农户家庭具体经营，以合同的形式确定下双方的责。权、利关系。家庭联产承包责任 制初始阶段极大地促进了农村经济的发展，统计数字表明，从1978年到1984年，我国农 业总产值年均增长 7． 7%， 1982年、 1984年等部分年份甚至超过 10％，这与人民公 社制度下的2．9％形成了鲜明对比。农民生活消费水平年均增长7．3％，结束了长期停滞 木前甚至负增长的情况。 　　从人民公社制度到家庭联产承包责任制制度的变迁是诱致性制度变迁的一个典型例 子，这一制度真正是从部分农民的自发诱致性开始，在逐渐受到决策层的普遍认同后才在 全国大范围铺开。其之所以能够发生的深刻原因在于：人们不是没有考虑改革成本，而是 这种新制度安排的收益太具“诱惑力”使人们无法拒绝而愿意付出这种成本。当人民公社 制度所带来的最初喜悦散尽，农民发现这种制度安排并没有给他们带来更多的利益，诸如 “医疗保健”、“子女教育”、“住房”等体现公有制优越性的制度成了“城里人”的“专利”， 而他们还要承担工农产品价格剪刀差等其他木公平制度安排的待遇，所以在他们发现新制 度安排的收益远远大于改革的成本时，他们便甘愿冒险。 　　家庭联产承包责任制制度虽然还没有完全理顺产权关系，但至少部分产权由集体回归 个人。农民获得了经营权和收益权上的某种个人产权形式，家庭这种基本的组织形式也有 利于使受损和受益效应内在化，激励机制变得比较清晰。所谓“交够国家的，留足集体的， 剩下都是自己的”，就通俗地概括了这一特征，农民的劳动绩效开始与贡献结合起来，执行 约定的合约成本降低。而且这种变迁满足了中国农村几千年的与家庭、小农经济这种深厚 历史相适应的传统非正式制度，所以能在最初阶段取得明显的绩效。 二、农村经济制度创新的供求 　　农村经济经过这些年的改革，得到较大发展，取得了不少成绩，但仍然存在不少问题， 必须进行制度创新。新制度经济学一般把制度变迁与制度创新视为同一内涵的概念，我国 学者基本同意这一观点，认为制度变迁理论主要研究两个问题，一是如何从旧的制度安排 过渡到新的制度安排；一是制度创新问题，即新的制度安排如何产生的问题。本文就是沿 袭这一基本思路，对我国农村经济制度创新进行探讨。 　　（一）家庭联产承包责任制的制度缺陷。 　　家庭联产承包责任制确实使我国农村经济发展走过了一个黄金时期，但近10年的农村 经济发展实践却使我们不得不重新考虑，这种制度是不是一个“好”的制度。一个明显的 事实是：从1985年开始，农村经济进入徘徊不前的状态，农业发展的速度越来越慢，农产 品结构矛盾、需求矛盾十分突出，城乡之间差距拉大，农民收入增长停滞，积极性不高。 这一外在现象背后隐藏的深刻制度因素是： 　　家庭联产承包责任制的产权虽然比以往有了一定的变化，但产权仍不完整。从法律的 角度看，一个高效的产权应该有三个特性：一是普遍性，即所有资源都应被某个人所占有 或所能占有，除了一些多得足够每个人为所欲为地消费也不至于减少别人消费的资源以外； 二是排他性，即能排除他人享有属于自己的产权；三是可转让性，即能通过产权转让使资 本从低效率的用途转到高效率的用途（Posner，1977）。但是从作为农村经济制度核心的土 地产权来看，至少这三个方面都有欠缺，首先是土地产权的各项权能的边界不清晰，主体 对自己责、权、利边界模糊；其次是土地被分割的越来越碎，不适应现代大生产，难以产 生规模经济；最后，土地的不可转让性导致资源配置难以优化。 　　由于产权不清晰，家庭联产承包责任制与人民公社制度相比组织成本的确降低了，但 市场交易成本问题又开始回升，在农户与农户之间、农户与其他经济主体之间。农户与政 府之间的交易过程中，由于农民是一个“弱质”群体，所以不得不花费更多的力量、成本 去收集信息、谈判、签约和监督合约执行，使用权交易中出现的不确定性，使交易成本越 来越大。而家庭这种单一的组织形式规模过小，难以形成规模效益和规模集约，难以进入 市场，即便进入市场也无法不付出高昂的交易成本。收益与努力相挂钩的这种激励的确使 监督成本内在化，但成果太少，没有太大的吸引力，实际上也等于没有激励。 　　从一定意义上说，家庭联产承包责任制是在当时人民公社制度问题已非常突出，而又 没有更好的制度模式可供选择的情况下的一个被迫选择，具有次优（Second Best）性质。 　　（二）农村经济制度创新的需求。 　　制度创新是一个复杂且费用昂贵的过程，新制度经济学并不完全排斥新古典理论，而 是把制度引入了新古典经济学的分析框架，其制度选择及制度创新可以“需求供给”这一 新古典经典的理论构架来进行分析。农村经济制度创新需求，是指农村经济为谋求在现行 制度下得不到的利益而产生的制度变迁需求所引发制度的重新安排，也就是说农村经济总 是力图在给定的约束条件下，谋求确定预期对自己最为有利的制度安排和权利界定。只要 发生了制度的非均衡，就产生了对新的制度服务的需求和新的制度安排的需求以及新制度 服务的潜在供给，而不管这种潜在供给能否变成实际供给而使制度需求得到满足。 　　一旦农村经济制度变革的收益大于其成本时，就产生对制度创新的需求，这一需求必 然诱发实际的制度变迁。影响这一需求的变量主要有宪法秩序、技术要素和市场规模。建 立社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的目标模式，已载入宪法，农村经济制度创 新的目标也是随着这一目标的改变而改变的，家庭联产承包责任制是在我国行将告别计划 经济但并没有进入完全市场经济时的一种制度选择，市场经济的建立改变了社会生活的方 方面面，制度环境的变化呼唤着农村经济的变革。再从技术的角度看，虽然技术进步是以 一定的制度安排为基础的，但反过来，技术创新又代表了一个对制度创新需求的有力来源， 建立在一定制度因素基础上的技术创新反过来会影响、推动制度的变革和演进。以企业为 例，在西方世界兴起的历史上，从业主制企业、合伙制企业向公司制企业的变更过程中， 技术创新与进步起了极为重要的作用，正是通过二次产业革命，大机器在企业中被采用， 刺激了生产资料和生产要素的改进与提高，从而使机器大工业得以确立。机器大工业推动 了企业的发展，使企业内部的分工与协作更加细密，企业规模不断扩大，从而创造了由业 主制、合伙制向公司制企业制度演进的需求。农业技术必须达到一定的先进水平，其变迁 所释放的新收入流才是对制度创新需求的主要原因之一，因为技术进步可能会调动农村经 济对资源进行重新配置的积极性。但家庭联产承包责任制因为规模原因影响了农业生产技 术进步。 　　当然，我们也应当看到，农村经济制度也是一种公共品，公共品面前的群体行为必然 产生投机。农村经济的制度创新也是一种群体行为，它需要国家、集体、个人组成行动集 团，相互协作，共同努力，各自支付一定量的变革成本，从而实现制度创新，获取因农村 经济制度创新而带来的额外收益。然而，农村经济制度创新不能避免“搭便车”问题，当 一种制度安排被创造出来后，其他地方或非参加人可以模仿这种创新并大大降低其组织和 设计新制度的费用，因此，创新者的成本。风险很大，而其报酬将少于作为整体的社会报 酬。不管别人是否承担了创新和初期的困难，他都能得到同样的服务，因此许多农户或集 体从自身的成本与收益出发，拒绝支付改革成本，搞投机行为，搭其他地方、人的便车， 影响了创新的需求。 　　（三）农村经济制度创新的供给。 　　制度供给一般是指制度决定者的供给，它是由制度决定者“生产”和提供的。虽然这 里的制度决定者可能有多方面的含义，但从目前的实践看，农村经济制度创新是在政府设 计的制度安排的基本框架内有秩序有步骤地进行的。虽然受制度需求的影响，但在更大程 度上受制于政府在既定的政治经济秩序下提供的新制度安排的能力与意愿。这种由组织和 推进改革的政府作出的新制度安排称之为农村经济制度创新的供给。因此，研究农村经济 制度创新的制度供给更具现实意义。可以从两方面对新制度供给的收益与成本作比较分析。 首先，新制度供给无疑会给农村经济带来更多的近期和远期收益，如更高的货币收入和利 润以及更多的自主权。但为此也将付出代价，如增加货币收入的同时减少了非货币收入、 承担风险更大。劳动更为紧张。当收益大于成本时，农民对新制度供给持赞同态度。其次， 从政府角度衡量新制度供给的政治收益与成本。新制度供给给农村经济带来更大的自由而 强化其激励机制，这不仅导致更多的社会产出，更重要的是更有利于农民的支持。当然， 其代价是权力的扩散，政府下达指令的权威性弱化。只有在制度创新的预期政治收益大于 政治成本时，政府才会主动给农村经济提供新制度供给。 　　目前，农村经济改革总的来说是制度供给不足，农产品流通不畅、农地规模化程度不 高、农村劳动力剩余严重都是这种情况的写照。这有制度环境因素，亦有制度变迁方式的 因素，诱致性变迁容易导致制度供给不足。冯开文则提供了一个有趣的解释，他认为，这 与农民的知识准备不足。信息不完备有关，但也与政府过于“冷静”，在试验、谈判、界定、 创新等制度的投入不够、步子不大有一定关系。而改革的非帕累托改进性质使政府在处理 问题时考虑的顺序必然是政治优于经济，在稳定与效率之间最终必然选择稳定，利益冲突 常常使好的意愿供给难以变成实际供给。 　　制度创新是对制度非均衡的一种反应，从非均衡到均衡的制度结构的演变过程，也就 是制度变迁的过程，研究制度创新必须首先分析制度均衡与制度非均衡。所谓制度均衡， 就是人们对既定制度安排和制度结构的一种满足状态或满意状态，因而无意也无力改变现 行制度。相应地，制度非均衡就是人们对现存制度的一种不满意或不满足，欲意改变而又 尚未改变的状态。从供求关系来看，制度均衡是指在影响人们的制度需求和制度供给的因 素一定时，制度的供给适应了制度需求。而制度非均衡则是制度供给与制度需求出现了不 一致。新制度经济学认为，制度均衡有两个衡量标准：第一，制度的净收益大于零；第二， 在制度集合中，由于制度的惟一性特征，必须选择净收益最大的制度。而现实农村经济的 非均衡胜要求必须进行制度创新。 三、建立激励性农村经济制度的基本构想 　　新制度经济学认为制度提供的一系列规则由社会认可的正式制度、非正式制度、实施 机制三部分组成，要发挥制度的功能，首先必须使正式制度与非正式制度相适应，否则就 会产生“橘生淮南则为橘，橘生淮北则为枳”的现象；同时，由于一个制度安排的绩效依 赖于其他相关制度安排的存在。因而本文认为，农村经济制度创新，不仅仅是引入某种单 项制度安排，而必须在产权、组织、市场等方面引入一系列相关的制度安排，构成制度集 合。在正式制度、非正式制度诸方面进行整体创新。 　　（一）产权创新。 　　按有名的科斯定律（Chase Theorem），只要存在交易成本，那么不同的权利界定会带 来不同效率的资源配置。其隐含的理论意义是无论产权属谁，只要产权界定是清楚的，市 场机制便能导出最有效率的结果。换句话说，节约交易成本的有效途径就是明确界定产权， 只有明确界定产权，才能使一个人在同其他人的交易中形成理性把握的预期，从而最大程 度地节约交易成本。应当看到，随着农民对土地依赖性的渐次弱化，土地将不再是农民惟 一的生活来源，至少在部分地方是这样，那么只要不是人为地阻碍诱致性制度变迁，作为 农村经济产权改革核心的土地产权改革并非不可逾越。这一创新的基本思路是：实现土地 最终所有权与法人财产权分离，弱化土地所有者除收益权之外的其他各项权能，允许土地 在一定游戏规则下有偿转让，使最终所有者国家拥有土地的最终所有权，集体受国家的委 托行使所有权的转让权，农户拥有土地的长久使用权及使用权的转让权。 　　（二）组织创新。 　　如果说制度是社会游戏的规则，组织则是玩游戏的角色。诺思在研究西方世界近百年 变迁的实践后得出一个有名的结论：“一个有效率的组织是经济增长的关键”。集体和家庭 是两种不同的组织制度安排，选择何种制度安排惟一的原因应当是在这种制度安排下资源 配置和使用过程中的成本低于别的安排。针对家庭在规模化和交易成本方面的缺陷，这一 创新的基本思路是：实行系统内的非市场安排与市场外的市场安排相结合，既可降低农户 的市场交易成本，使外部经济内部化。又可提高农户的组织化程度，把小农户引入大市场， 从而使资源配置接近帕累托最优（Pareto Efficiency）状态，使农户能得到在其他组织与制 度安排下得不到的收入。值得一提的是我国农村近年来在这方面进行了艰苦的探索，取得 了一些经验，其中“农业产业一体化经营”是这方面的一个代表，所谓“农业产业一体化 经营”是指农业生产者为了提升自身的市场竞争地位而走向集中和联合的一种新型组织方 式，其实质是农业生产者之间或者与其产前、产后部门的相关企业签订一个长期合约来代 替市场中相应的一系列临时交易关系。其具体组织形式有：公司十农户、合作经济组织十 农户、农村专业技术协会十农户、专业批发市场十农户等多种形式。虽然现在对这一组织 形式下个结论还为时过早，但这应当是组织创新的一个方向。 　　（三）市场创新。 　　市场创新是关于市场构成的变动和市场机制的创造以及伴随新产品的开发对市场的开 拓。占领。从这个意义上说，我国农业还没有完全进入这一层次，而是要首先解决如何进 入市场的问题。针对政府的合同订购、“农业户口”、控制粮价等非市场制度限制了农产品 要素市场化，影响农民收入从而最终影响农村经济改革这一事实情况，这一改革的基本思 路是：确保制度公平、加强制度保护、加快制度建设。具体可概述为：营造一个公平交易 的制度环境，使城乡之间、工农之间、农与非农之间、地区之间公平交易；完善农产品储 备调节制度、风险基金制度和最低保护价制度等，使农产品?上良性循环的轨道；尽快建立 农产品期货、集贸、中介、信息等市场体系，规范市场运作，降低交易成本。 　　（四）非正式制度创新。 　　非正式制度有助于形成人们对其他人的行为的稳定预期，从而降低监督契约执行的监 督成本和执行成本。在农村经济制度创新中，非制度因素，包括人们的思想观念、意识形 态、伦理观念、价值观念等等，起着较大的作用，有些是积极的，有些是消极的。在一些 农村滋生并根深蒂固地存在着与市场经济格格不入的陈腐观念，农民在竞争意识、团队观 念等诸方面差距还很大。同时，中华文化“乡土气息”浓厚，农民对土地有一种天然的眷 恋。家、家乡总是跟土地联系在一起，土地不仅仅是生活的来源，也是维持家族、生命、 信念的寄托。再加上，农村经济的制度创新，产权制度创新是很重要的一环，而传统的思 维方式总将改革的某一点与姓“资”姓“社”相联系，影响了人们的积极性。所以，这一 创新的基本思路是：持续对农民进行市场经济市场观念的引导，建立与市场经济相适应的 “义利观”；转变农民对土地的传统理解，建立新的“家”的概念和行为规范，促进土地流 转，实现规模效益；解开农民的思想束缚，贯彻三个“有利于”标准，以“产生极大外部 效果的人力资本”。

（陈波，王克强）国家信息中心提供