预算报告反对票创历史记录 预算审议频遭冷场 2012年03月26日 14:43 《财经》


　　求解预算改革
　　2012年预算报告在全国人代会上获得的反对票创历史纪录，彰显了预算制度改革的迫切性。唯有真正落实《宪法》和法律已经赋予各级人大的预算权，财政资金“取之于民、用之于民”的理想才能与现实接轨
　　3月14日上午10时许，北京人民大会堂，十一届全国人大五次会议闭幕会，伴随着全国人大常委会委员长吴邦国一声“通过”，《2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算的决议(草案)》以赞成2291票，反对438票，弃权131票，未按表决器12票，创下了未投赞成票比例20.2%的历史新高，并首次超过最高人民法院工作报告的429张反对票和最高人民检察院工作报告的393张反对票，成为本次人代会获得反对票最高的报告。
　　如此之高的不赞成比例，足以反映全国人大代表对当今预算的不满程度。要知道在共和国历史上，全国人大会议还没有否决过一个政府报告。
　　预算制度起源于西方，是西方国家议会权力的重要来源。由于国家财政来自于公民，因此财政资金的使用权只属于公民。
　　在中国，预算权是人民代表大会的法定职权，预算审查和监督制度则是人民代表大会制度的重要组成部分。《宪法》第62条明确规定：全国人民代表大会行使“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”的职权。审查和监督预算是每年全国人大会议最重要的议程，是人大行使法定职权最重要的手段，其意义远高于审议政府工作报告。
　　但近些年来，一方面是全国人大会议审议预算报告时日趋冷场、代表们对预算报告漠不关心，另一方面却是代表们通过投出反对票和弃权票，来表达他们对于预算报告和预算制度的不满。
　　人大审议预算报告的过程本来就是让代表们畅所欲言，然而代表们虽然对预算报告不满意，却不在审议中提出意见，这反映出人大和政府间的沟通不畅。一些代表解释说，之所以会这样，是因为“意见提了也是白提”。
　　在全国人大最近十年的预算审议中，预算的编制单位财政部从未因为人大代表的审议意见而更改过预算报告中的任何一个数字。预算审议流于形式，自然提不起代表们审议的兴趣。以至于留给公众人大代表不务正业，媒体只顾追逐“两会”花絮的印象。
　　一些人大代表和相关学者认为，造成这种现象的原因是预算制度和预算编制、审议、执行以及监督和评价程序出了问题。多位全国人大代表对《财经》记者感叹，现在政府的权力太大，已经无法进行有效监督。预算表面是经济问题，实则是政治问题。预算制度改革是在现有条件下坚持和完善人民代表大会制度的重要内容，也是推进政治体制改革的有效突破口。
　　“现在改革到了攻坚阶段，没有政治体制改革的成功，经济体制改革不可能进行到底，已经取得的成果还有可能得而复失，社会上新产生的问题，也不能从根本上得到解决。” 3月14日，温家宝总理在本次人大会议闭幕后的中外记者见面会上再次强调了政治体制改革的重要性和紧迫性。
　　这在中央层面上，为推动预算制度改革创造了有利的舆论环境。一些人大代表和有关学者表示，应以修改《预算法》为契机，争取在预算全覆盖、编制细化、延长审议时间、调整预算年度，加强执行与监督、完善绩效考核、严格违法处罚等程序和技术层面做出突破。
　　正如全国人大代表、全国人大财经委副主任委员、全国人大财经委预算审查委员会成员尹中卿所言，如果把钱袋子管好了，管得有效率了，中国的现代化建设就会取得更大的成果，人民也会更满意。
　　预算审议冷场
　　作为人大最重要的法定职责，预算审议却频频遭到冷场
　　3月13日上午9时许，北京鼓楼外大街歌华开元大酒店二楼一间会议室，某省代表团本次人代会最后一次代表小组会议，正在审议政府工作报告、年度计划和年度预算报告三个决议草案。
　　偌大的会场略显空旷，在会场中央用长条桌子围成了一个长方形，桌上依次摆放着约20个代表名牌。不过，接近三分之一的代表没有出席。十多分钟过去了，整个会场安静得有些压抑，只能偶尔听到代表们翻看文件的声音。这时，终于有一位女代表打破了沉默，她简短的发言只说了一个意思——计划报告中总人口的指标不合理，需要改进。随后会议主持人问其他代表们还有没有意见，一位男代表接话说“没有意见”。主持人随即宣布散会。
　　该省其他几个小组的情况大体也是如此，不到20分钟，代表们纷纷走出了各自小组的会场。《财经》记者随即在会场门外拦住了几位代表，他们均表示当天小组会没有人谈预算报告。
　　相似的情况，也出现在本次人大会议的其他会场。3月13日下午3时，位于北京木樨地附近的中国职工之家酒店三层会议室，某省代表团正在召开本次人代会的最后一次代表团全体会议。
　　在工作人员抑扬顿挫地宣读完一份约有两三百字的决议案后，会议主持人问在座代表，“大家对这个决议草案有什么意见，请发表。如果没有意见，会后将审议意见报大会秘书处。”停顿一两秒钟，没有人发言。“下面开始下一项议程，请工作人员宣读决议草案”
　　在39分钟的会议里，依次审议了政府工作报告、预算报告等决议草案和刑法修正案、代表名额和选举问题等表决稿，共计10份会议文件的审议只用了约18分钟，之后省委书记总结本省“两会”工作讲了约14分钟，最后工作人员宣读代表团返程安排用时约7分钟。整个审议过程中，没有一位代表发言。
　　如果说13日的审议偏重于程序性审议，代表们不发言还有一些理由，但在人大会议法定议程中的预算审议时间里，代表们依旧“惜字如金”。
　　3月7日下午3时，湖北省人大代表小组会议准时开始，按议程要求审查预算报告。长期关注预算问题的全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青发言说，他是学财政学的，因此要谈预算和“三公”问题。
　　叶青对预算报告提了四点意见：民生支出要千方百计增加；科研支出没有体现政府工作报告中以企业研发为中心的思路；应把行政支出放在附加材料重点支出中，让大家一目了然；要压缩政府性基金，如取消机场建设费，不要片面理解取之于民。
　　整场审查，只有五六位代表发言。
　　叶青告诉《财经》记者，这些年各小组审议预算报告时，每组谈预算报告的代表也就有五六位，其他代表要么不出声，要么就是继续谈政府工作报告。尤其是有中央领导到小组或代表团听会的时候，几乎所有代表都会谈政府工作报告。
　　从全国人大本次会议的官方网站中，可以看出人大自己对预算报告也重视不够。本来是人大最重要职责的预算审议，并没有如政府工作报告、人大常委会报告和刑法修正案一样获得单独的专题展示，而是与计划报告合并为一个专题。
　　打开全国人大本次会议各个报告专题，计划和预算报告的报道链接，只有不到一页，而其他报告均至少有两页，其中刑法修正案由于争议较大，还专门做了详实且图文并茂的专题。
　　即便是在计划和预算报告专题中，有关预算报告的所有链接内容均为预算报告的摘录和有关预算文件的发布，仅有一篇报道引述了一位代表附和预算报告的简短发言，整个专题没有引用一位代表对预算报告的不同意见。而在其他报告的专题中，则有多篇报道体现了代表们的意见。