不能还是不为　　程序和体制的原因造成了代表们对审议预算报告的兴趣逐年降低
　　3月4日上午，在向全国人大山东团报道前，全国人大财经委副主任委员尹中卿在位于北京人民大会堂南门外的办公室向《财经》记者谈起了预算制度的源流。
　　预算审查之所以流于形式，有着其历史原因。现行预算制度的建立是基于1994年的分税制改革和《预算法》获得通过，在此基础上中国初步建立起具有现代意义的预算制度，但预算制度事实上还保留了一些计划经济的影子。
　　在计划经济时代，预算实际是国家的财政计划，由于财政收入以国有和集体为主，实行统收统支，在这种情况下，货币属于消极货币，更没有市场经济。因此，那时的人大预算审议强调的是预算的法定性，而不是预算的内容，人大审议预算也是程序性审议。
　　有关学者也表示，在1994年财税体制改革之后，中国虽然开始建立现代意义上的预算制度，但作为预算制度基础的《预算法》实际上编制得很粗糙，并留有一些计划经济的烙印，对于人大和政府间的责权利规定得过于宽泛，人大很难依此法对政府预算进行有效的审议和监督，因此该法刚刚通过实施，就有人大官员和学者提出应对《预算法》进行修改。
　　制度安排如此，政府对人大预算程序性审议的观念和习惯就难以改变。
　　3月13日，在人大投票表决预算报告的前一天，叶青告诉《财经》记者，他会对预算报告投反对票。这是叶青两届十年全国人大代表生涯中第三次对预算报告投下反对票。
　　在投票前，叶青预测2012年预算报告的反对票会创历史新高。之所以作出这个判断，是因为叶青和很多代表们都感到，政府虽然在预算报告的编制上逐年改进，但对人大审议的态度却越来越敷衍，还给审议预算报告设置了一些程序性的障碍，代表们提的意见往往是“提了也白提”，这就使得代表们对审议预算的兴趣越来越低。
　　在和《财经》记者的几次长谈中，叶青反复强调了一件看似平常的小事：他第一次作为全国人大代表走进人民大会堂是在2003年，那时的财政部部长会在人大全体会议上把预算报告向大会朗读一遍，叶青也就和所有代表一样，跟着财政部部长在会场上看了一遍预算报告。
　　叶青说，尽管2003年和2004年的预算报告还没有图表，通篇只是一个数字接着一个数字，很枯燥，但代表们由于在全体会上跟着财政部部长看了一遍报告，大家至少会对报告内容有一个印象，因此在那两年的预算审议中，代表们还是能提出一些有针对性的问题。
　　然而，从2005年开始，人大会议就取消了财政部部长读报告的环节。
　　叶青这几年每年都会向人大建议，恢复在开幕当天的全体会上，由财政部部长向全体代表朗读一遍预算报告的议程。提出这个建议的并不止叶青一名人大代表，但是都没有被国务院和全国人大采纳。理由是，不在全体会议上由财政部部长读预算报告，可以节省半天时间，这样能够节省大量的会议经费。
　　“有些钱是不能省的。”叶青对于这种解释不以为然。他认为，预算报告从读到不读，是一个很大的退步。因为人大代表往往是在3月5日开会当天才能拿到预算报告，人大的会议日程安排得非常紧凑，很多代表在7日下午分组审议预算报告前，根本就没有时间把报告看上一遍，也有相当一部分的代表干脆就不看了。
　　代表们连看都没有看，自然不可能对预算报告提出有针对性的意见。
　　预算审议过程中的另一个问题是，全国人大审议预算报告实际上只有半天的时间，叶青认为，编写预算报告要一年，而审议报告只有半天，时间太短，很不合理。
　　在往届的人大会议上，一些全国人大代表曾经多次提出，应该至少提前一个月将预算报告送到代表手中，这样代表才有可能仔细研究报告，或是请专业人士帮助解读，并提出审议的意见。但这个意见一直没有被官方采纳。
　　作为全国预算改革的先行者，河南省焦作市财政局局长申相臣表示，预算草案之所以难以提前一些时间发给代表们，主要是由于财政宏观调控政策和预算草案总盘子的确定，往往是在人代会前夕才能经过很多程序在政府各个部门之间达成平衡或者妥协。也就是说，平衡财政资源配置的工作只有在人代会开始前才能结束，除非法律有明确的提交时间要求。
　　叶青则认为，不能提前把预算报告交给人大代表，因为预算审议和讨论是在总理的政府工作报告之后。总理的报告一般是在全国人大召开第一次全体会议的当天，也就是3月5日上午才在人民大会堂的会场上发给人大代表。因此，按照政治上的惯例，预算报告不可能早于总理的政府工作报告发给人大代表。
　　另外，不能提前将预算报告发给人大代表，还有担心泄密的考虑。以前曾发生过地方政府提前把地方预算报告交给代表，代表却把报告的内容提前透露出去的情况。
　　预算报告编制粗糙也是让代表们看不懂报告的一个重要的原因。政府预算的收支科目依次分为“类、款、项、目”，最初的预算基本上只编到类，如文教多少、农业多少，那时的人大审议时完全是走过场。
　　为了改变这一状况，全国人大要求政府提交2009年预算时，关于民生社会发展等支出要落实到款，要求政府力争在2012年将中央本级预算重点支出编制到“项”“目”，还要在2012年初将中央本级75%的基建项目编入部门预算。
　　但即便如此，一个“项”里就有可能编列几百亿元的预算，人大代表在审议时并不知道这几百亿元都是一些什么项目。这种审查起到的监督作用仍然很有限。
　　天津财经大学财政学科首席教授李炜光(微博)表示，按照具体的预算项目来审议，可能会出现更多不同意见，审查会更有效果。比如美国国会的预算讨论就非常具体，为某一项目是否上马，可以争论很长时间，期间还要进行大量的听证，听证也是获取审查依据的过程。
　　常理看来，预算审查过程中种种程序上的问题，实际上并不难解决。叶青怀疑，之所以代表们提了这么多年的意见都不能解决，不是不能，而是不为。
　　“政府可能根本就不想让人大代表对预算做出实质性的审议和监督”，叶青分析，因为审议的时间越长，就会发现更多的问题，代表提的意见也会越多。时间短，代表们不可能仔细研读报告，自然就会少发现问题。因此才会在程序上设置障碍。
　　叶青告诉《财经》记者，往年财政部都会派一些司长或处长到各代表团的小组讨论现场听取代表们的意见，并解答一些代表们的问题。但今年叶青所在的小组，并没有财政部的官员到场旁听。叶青认为，财政部对全国人大审议预算的态度变得越来越敷衍。
　　而一位某省财政厅厅长的话，则反映了财政部门对人大审议预算报告的真实态度。叶青曾经和某省的财政厅厅长就预算审议时间太短、看不懂等问题做过探讨，这名财政厅厅长回答说，一些代表不了解、看不懂，很正常，预算报告不需要每个代表都能看懂。