自下而上的探索　　来自基层的参与式预算改革探索或许能为做实预算审议打开一扇窗户
　　十年的全国人大代表经历让叶青发现，人大代表对审议预算缺乏兴趣，还有一个利益相关性的因素，即预算的内容和人大代表本身的利益越是密切，审议预算的参与度和热情也就越高。
　　和全国人大审议时的冷场形成对比的是，在各省人大审议预算时，省人大代表会比较关心本省的预算报告。叶青分析，这是因为各省的人大代表多数都是来自于本省各部门、各地市和各行业的负责人，而地方预算关系到本部门、本地市和本行业的切身利益，代表们自然会想让自己业务范围内的预算资金多一些，因此会比较认真地研读本省的预算报告，审议讨论时也会比较热烈。
　　在现实生活中，行政区划越是往下，人大代表审议预算的积极性越高，也越爱较真。到县和乡镇一级的人大，有时审议预算还会争起来，尤其是乡镇财政的总盘子本来就不大，各部门要做好本年度的工作，就必须要盯住预算，争取多分到一些钱。而且，乡镇政府的工作以具体的日常事务为主，预算也容易编得很详细，人大代表审议的时候也就可以有的放矢。
　　叶青认为，一些乡镇的预算审议事实上已经达到了参与式预算。
　　浙江温岭就是如此。温岭市新河镇始于2005年的参与式预算改革，是中国地方政府公共预算改革的重大突破。它把民主恳谈引入镇人大对预算的审查和监督，以预算民主为切入点，进一步以民主恳谈激活乡镇人大，使人大审查政府预算的功能，由简单的举手通过变为真正行使发言权和修正权。
　　经过预算民主恳谈会和人大预算审查，2005年的财政预算就进行了调整，镇政府买车花费少了20万元，而慈善事业经费增加了20万元。从2010年起，温岭开始全面推广参与式财政预算监督。
　　不仅是县和乡镇级政府，在实践中，省级政府也可以做到将预算编制落实到具体的事务上。比如：北京市政府的预算报告中，就已经细化到某个部门，今年要买一辆车，要多少钱，什么牌子。这样人大代表审议时就可以很容易看出来是不是超标，该不该花这笔钱，也反过来促进政府部门不断改进自己的工作，减少乱花钱的现象。
　　反观全国人大代表，大部分都是来自于地方，审议中央预算和各部委的预算，本身就和他们没有那么紧密的利害关系，加之预算审议的时间短，编制又粗，事不关己高高挂起，审议时自然是多一事不如少一事。
　　全国人大代表们对中央预算报告越来越冷漠的同时，其不满也在逐年增加，这导致了近几年对预算的反对票逐年上升。反对票从2010年的317票，2011年的362票，快速上升到2012年的438票，首次超过两高报告，成为人大会议反对票最高的表决文件。
　　常年关注预算的全国政协委员、上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪表示，预算审查单靠代表和委员是不行的，必须有专门的团队。在国外，不一定议员本人具有审查预算的能力，但他可以去组织这方面的人，比如会计专家或审计专家，审计教育预算还可以组织教育专家等，共同参与审查。
　　作为财税领域的学者，施正文被北京市人大预算审查监督专家咨询委员会聘为专家委员。他介绍说，北京市人大在审议预算或制定相关政策时，经常会征集专家咨询委员会学者的意见，供北京市人大参考。施正文建议，各级人大都可以借鉴北京市人大的经验。
　　天津财经大学财政学科首席教授李炜光则认为，人大预算审议走过场背后的根本原因在于行政力量过强，人大对预算没有起到决定性作用。“由于制度上的种种限制，即使是有想法的人大代表，在预算审查方面能做的事情还是很少。”
　　蒋洪补充说，导致预算审查走过场还有一个关键问题：代表委员愿不愿意把预算中的问题查出来？如果他们不是为广大纳税人负责，而是为请他们来走过场的人负责的话，那很可能看到问题也当没看到。
　　实践证明，预算公开对预算工作起到了重要的推动作用。预算公开既包括向公众公开，还包括向人大公开。在这方面，广东等地做出了有益的尝试——将地方财政部门的支出线和地方人大财经委和预工委联网，这样地方财政花的每一笔钱都能同时被人大看到，人大实现了对预算的同步监督。一旦地方财政违反了预算的规定，人大可以马上发现，要求政府进行改正。
　　实现“可监督、可问责”
　　预算不仅要“看得见、看得懂”，还要“可监督、可问责”，这才是完整的公共预算概念，否则就还是“税收国家”而非“预算国家”
　　全国人大代表、全国人大法律委副主任委员、中纪委原副书记刘锡荣3月10日在浙江代表团发言时说：“财政资金就像一块豆腐，政府说用就用了，先斩后奏，到时候人大也只好认账。”他还表示，各级人大是监督各级政府工作的最高机关，但很多时候，人大与政府变成“哥们儿”关系。人大必须坚持独立性，才能对政府工作进行有效监督。发达国家的经验是，只要管好“钱”和“人”，其他问题就会迎刃而解。
　　在同一天，全国人大财经委在向大会主席团提交的预算草案审查结果报告中指出，2011年国务院和地方各级人民政府，在预算执行和财政运行中还存在一些不容忽视的问题。
　　这些问题主要是：在促进转变经济发展方式和调节国民收入分配方面，财税政策的针对性和有效性需要增强；财政支出绩效考核体系不够健全，工作有待加强；转移支付结构不合理，均衡性转移支付所占比重偏低；追加预算多、结转资金多的现象仍比较突出；地方政府性债务管理制度不够完善，存在一定风险；地方土地出让金收入使用不够规范。这些问题都应该认真研究，切实加以解决。
　　人大财经委指出的这些问题正是现行预算制度的弊端所在，其措辞也不可谓不重。但耐人寻味的是，以上内容在全国人大官方网站和新华社发布的该文件中均被删除。
　　今年“两会”期间，在与《财经》记者的长谈中，尹中卿指出：预算审议和执行过程中有一个长期被人忽视的问题——预算的“绩效管理”问题。尹中卿表示，要实现人大对预算的“可监督、可问责”，就必须增强决算和决算监督的权威性、有效性。首先要对预算的执行情况作出科学的评价，即预算的绩效管理。
　　以支出绩效评价为手段、以结果为导向的预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，在西方发达国家早已实施，并被许多发展中国家所借鉴，但中国还未建立起有效的预算绩效评价和审查制度。
　　根据2012年的预算安排，全国财政支出将高达12.43万亿元(其中中央财政支出6.41万亿元)。尹中卿表示，对如此惊人的预算资金，却没有人考察其使用效果。
　　全国人大预算工作委员会主任、财政部分管预算工作的原副部长廖晓军曾指出，加强预算绩效管理的根本目的就是改变长期以来财政资金管理使用中存在的“重收入轻支出、重分配轻管理、重数量轻质量”问题，提高公共产品和公共服务的质量，提高财政资金使用效益。
　　为此，财政部要求各级财政部门在未来，要切实加强预算绩效管理制度建设，继续加强与全国人大预工委的沟通；在新修订的《预算法》中增加加强预算绩效管理、讲求预算绩效方面的内容；在《预算法实施条例》中对预算绩效管理的责任主体、评价对象、评价方式、指标体系、管理程序等进行明确，提高绩效管理法律层级。
　　廖晓军要求各级财政、财务部门要逐步建立绩效问责制度，形成“谁干事谁花钱、谁花钱谁担责”的机制。并研究建立绩效评价结果公开机制，认真倾听社会各界的呼声，吸纳合理意见。
　　据悉，财政部正在研究绩效评价结果与预算安排有机结合机制。主要思路是：对绩效评价结果好的，予以表扬或继续支持；对绩效评价发现问题、未达到绩效目标或评价结果较差的，予以通报批评，并责令其限期整改。对不进行整改或整改不到位的，则要根据情况调整项目或相应调减项目预算，直至取消该项财政支出。
　　尹中卿表示，除了加强预算绩效管理工作之外，还应该通过修改《预算法》来明确违反预算制度的法律责任、行政责任和政治责任。
　　全国人大预工委在《预算法修正案(草案)》初次审议期间的2011年12月30日，曾经邀请有关学者座谈展望2012年人大的预算和决算工作，时任全国人大预算工作委员会主任高强在会上点名让北京大学财税法研究中心主任刘剑文教授谈谈对《预算法修正案(草案)》的意见。
　　刘剑文建议，人大要提高对三峡工程、南水北调工程等重大项目和重大财政决策的审查和参与力度，还要做好预算的事前审查和事中、事后监督。
　　由于现行《预算法》在预算监督和违法行为追究方面缺乏可操作性，预算执行中的违法行为往往无法进行相应的处罚，更无法追究当事人的责任。
　　这就让很多政府官员认为违反《预算法》，不算违法，最多就是批评教育，然后下回注意就没事了。还有一些政府官员认为，只要不贪污预算资金就没有问题，用坏用好都没事，不管造成了多少浪费，还是错误决策，甚至预算资金被别人拿去违法犯罪的，自己都没有责任。
　　对此，刘剑文建议，修改后的《预算法》应建立问责制度和预算行政复议等可救济、可诉的法律途径，还应加大对预算违法行为的处罚力度，责任人除了承担行政责任，还应根据其违法的性质和程度不同，承担相应的经济赔偿和刑事责任。
　　所谓政治责任，就是要追究当地政府和主管部门领导的责任。刘剑文建议，应完善预算政治责任的法律规定，《公务员法》规定了引咎辞职或者责令辞职的制度，《预算法修正案(草案)》也应将公务员承担的责任法律化。
　　尹中卿则向《财经》记者表示，现在除了用人腐败之外，绝大部分腐败都跟预算有关系，预算资金成了谁都想咬一口的唐僧肉，如果落实好预算的监督工作，很多官员就不敢伸手动歪脑筋。对此，全国人大和各级人大财经委也承担着相应的法律责任，预算监督工作亟待进一步加强。
　　他强调说：“预算改革是政治体制改革的突破口，不仅不会动摇党的领导，还会改善党的领导、改善党和国家、以及各级政府官员的形象。”
　　【作者：《财经》记者 王毕强 郑猛 】