改不了的预算　　人大的审议事实上不能改动政府预算报告中的任何一个数字
　　如果说由于审议时间仓促、编制粗糙，加之一些代表不具备专业的财务知识，造成代表们看不懂预算报告，提不出意见还可以理解的话，但像叶青这样的专业财政学人士，虽然能够基本上看明白报告，却也提不出什么具有针对性的意见，则是让代表们备感无奈的事情。
　　由于预算报告的所有数字都是收支平衡的，从数字上代表们找不出任何的问题，而且每个数字都有编制的依据，比如每年都会有代表提教育经费占比太低，这时候旁听的财政部官员就会解释说，教育经费的数字是根据国务院和有关部委的那些文件计算的，完全符合国家的规定。
　　叶青在审议报告时曾问过在场的财政部官员，为什么中央每个部委的购房补助短短几年就从七八千万元上升到三四亿元。得到的答复是，这是按照国务院有关规定计算出来的，增加还是减少并不是财政部可以决定的。
　　在叶青的记忆中，只有一年一位政协委员看得非常认真，发现了一处数字好像算错了，当时的财政部部长马上开发布会解释称，并不是算错了，而是源于计算的方法不同。
　　另外，有关政府部门拒绝向人大代表提供预算的基础数据，而基础数据恰恰是非常关键的。比如人大审议某个部门的工资福利费，单看这一个数字很难发现问题，但如果知道了这个单位有多少人，都是什么级别，每个级别的工资福利标准是多少，就能很容易地判断出这个部门的工资福利预算是否合理。
　　一些人大代表认为，现行的财政制度决定了，审议预算只能是走过场。
　　代表们对审议预算缺乏兴趣，还有一个关键的因素——人大的审议事实上并不能改动预算报告中的任何一个数字。
　　3月10日，财政部在其提交本次全国人大五次会议的文件“关于《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》修改情况的说明”中表示，“对代表们提出的意见和建议，我们(财政部)进行了认真研究，能吸收的，尽可能改在稿上(共修改八处)；不宜修改的，也积极向代表作了解释说明。”
　　在这份仅有两页的“修改说明”中，列出了全部的八处修改，均为文字性修改，没有对一个数字做出改动。例如：第一处修改为：在第10页第11行中，删除“补贴”一词。最后一处修改，即第八处修改为：在第36页倒数第7行中，“分类纳入预算管理”之前增加“逐步”。修改字数最多的一处修改为第三处修改：在第18页倒数第2行－3行中，将“国际经济形势存在较多不确定性，国内经济增长放缓”，改为“经济保持稳定增长将为财政增收奠定坚实基础。但国内外经济形势存在较多不确定性”。
　　叶青等人大代表告诉记者，每年预算报告的修改情况都大体如此。在他们的印象中，预算报告从来没有一个数字被改动过。
　　而人大归根到底是通过管住政府的钱袋子，也就是预算中的每一个具体财政数字来规范和监督政府，不能更改数字，预算审议就失去了其应有之义。
　　一些人大代表和学者表示，人大不能更改预算报告中的数字，一方面是因为预算报告中的财政数字都有制度依据，改数字也就等于违反了相关的制度。另一方面是因为，全国预算总的盘子是固定的，增加或者减少某一个款项的预算，相应的整个预算都会随之变化。
　　还有一个客观原因是，每年“两会”代表们审议预算的时候，本年度的预算已经执行了三个月，在事实上也无法改动了。
　　对此，尹中卿建议，可以通过改变预算年度加以解决，将全国人大审议预算的时间提前到12月，或是将预算年度的开始时间定为4月。
　　李炜光也认为，改变预算年度后，尽管预算审查走过场的问题仍将存在，但至少在形式上是尊重人大的。而且，这也能在一定程度上解决预算支出不平衡、年底突击花钱等问题。
　　不过，代表们在预算审议时的意见，也不是完全没有作用，一般会在编制下一年度的预算时考虑代表集中反映的问题，比如近几年农业、教育、民生、社保的预算都在增加。
　　全国人大有关官员表示，要从制度上解决人大审议预算不能改数据的困境，需要先建立起预算的修正案制度。简单来说就是，只要人大在修正案中对预算报告提出了修改要求，政府就应该按照人大的要求进行修改。
　　很多公众不了解的是，人大审议预算报告，除了在每年3月的人大会议上由全体代表审议之外，还有一个会前审查的程序。
　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文表示，目前的预算草案要提前一个月报到全国人大，人大提出审查意见，财政部再在开全体大会时向人大代表报告。但由于审查时间短，草案过粗，全国人大财经委和预算工委的力量也不够，事实上目前的初步审查与人大代表审查一样，都是在走过场。
　　施正文介绍说，已经过一审的《预算法修正案(草案)》规定，财政部门向全国人大报送预算的时间，要由现在的提前30天增加到45天，地方人大仍为30天。他认为提前的时间非常有限，而且地方还没有变化。“可以说，在增强预算审查监督方面，《预算法修正案(草案)》没有实质性进步。”
　　为了逐渐发挥会前审查的作用，全国人大财经委和预工委在近年来也做出了一些努力。尹中卿举例说，现在节能减排形势很严峻，去年有好几项指标都没有完成“十二五”规划提出的要求和2012年的计划，有些方面还在恶化。但是2012年节能减排支出安排的增长率却很低，一开始只安排了3.2%的增长，而其他项目的支出普遍增长了百分之十几，个别项目还增长了百分之二十多。
　　人大财经委和预工委向国务院提出应该大幅度增加节能减排支出的比重。国务院就此向人大解释说，因为西部地区的退耕还林项目已经到期，有几百亿元的补助款不再需要支出。
　　对此，人大财经委和预工委告诉国务院，节能减排的财政投入实际上是不够的，并且很多中西部地区退耕还林还不稳定，如果停止给老百姓的补贴，当地百姓很可能又会上山把刚刚长的树砍掉卖钱。
　　最终，国务院将节能减排的预算支出增加到7.2%，但这个增速仍低于绝大多数其他项目的支出增速。
　　但整体而言，中央预算的支出结构还是呈现出不断优化的趋势。
　　2005年，中央教育预算支出只占中央总支出的1.7%，今年的份额则增至5.8%。2005年中央医疗预算支出只占中央总支出的0.1%，今年增长到3.1%。有升也有降，2005年的中央国防预算支出占到中央总支出的12.7%，今年则降至10.3%。
　　不仅是份额变化，支出项目的组成也有所调整。2005年的中央预算支出中，基本建设支出占到中央总支出的6.4%，高于教育和医疗支出份额，但如今已找不到这项支出了。反过来，节能环保支出，在2005年也还没有出现。这些变化背后，既有国务院的主动改进，也有全国人大的推动。
　　但是，接受《财经》记者采访的多位专家均表示，如果能有真正的预算审查，取得的进步就会远远不止这些。