国外保障性住房融资机制及其启示

保障性住房是市场经济体制下，政府为了解决市场失灵而提供的一种准公共产品同时也是地方性公共产品。随着住房制度的发展完善，保障性住房的提供者已由政府的单一主体转变为了以政府为主的多元主体。部分发达市场经济国家已经形成了较为成熟的保障性住房体系，其中保障性住房的资金来源更是体现了多元化的趋势。我市正处在保障性住房大规模建设和制度完善时期，融资机制是整个链条的首要一环，借鉴国外保障性住房融资机制的经验，为形成符合首都市情的融资机制提供参考。

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一、国外保障性住房融资机制

目前国内外比较成熟的融资模式主要有以下四种：

（一）政府财政拨款

财政拨款包括中央和地方两级财政拨款。即在财政预算中，确定一定比例份额用于建设保障性住房和租金补贴。虽然融资模式出现多样化趋势，但财政拨款已成为保障性住房的常态固定资金来源，也成为政府调控保障性住房建设规模的重要手段。例如新加坡政府就为其建设发展局（专门负责组屋，即保障性住房的建设和租售的部门）提供超过20年的长期贷款；而且政府每年都从财政预算中给建设发展局安排一笔补贴。英国政府扶持非赢利组织兴建的可支付住房和对低收入者的租金补贴，一直保持在政府财政支出的5%左右。

（二）地方政府发行债券

地方政府在提供地方公共产品，尤其是准公共产品时一般主要依靠税收、准公共产品的规费收入。若这些资金不能满足需要，地方政府就必须通过其他渠道筹集资金，发行债券即是其中比较有效的一种。在美国、日本、法国、德国、英国等大多数西方国家，都有着十分完善和成熟的地方债券市场。例如，美国的住宅债券，地方政府发行这种债券是为了筹集资金建造低租住房。其还本付息不仅有地方政府房产部门收取的租金做保证，而且还有联邦政府房产部门作后盾，所以资信等级较高。日本的地方债的一个主要用途就是用于地方道路建设和地区开发、公营住宅建设、购置公共用地及其他公用事业。

（三）房地产信托基金（REITS）

房地产信托基金是一种以发行收益凭证的方式汇集特定多数投资者的资金，由专门投资机构进行房地产投资经营管理，并将投资综合收益按比例分配给投资者的一种信托基金。例如，目前美国大约有300 个REITs在运作之中，管理的资产总值超过3000亿美元，而且其中有近三分之二在全国性的证券交易所上市交易。2005年香港领汇REITs在港交所上市发行，为香港特区政府回笼资金200亿港元，有效缓解了房委会公屋建设资金不足的难题。

（四）政府担保专项基金

政府部分出资，以政府信用作担保，建立专项基金。主要用于提供住房建设融资担保、为购买中小型住宅提供资金支持。例如，荷兰政府于1984年建立社会住房担保基金(wsw)，主要是向住房协会提供住房建设融资担保，以便提高住房协会信用，降低融资成本。基金由中央政府和住房协会共同出资组成，按股份公司方式运作，但政府对其公司章程有最终决策权，当担保基金无力偿还担保债务时，由政府承担基金履行债务责任。韩国政府从1981年7月开始通过国民住宅债券（国债）、住宅预约储蓄、政府财政、国债管理基金预收金、住宅彩票、国外贷款、利息等，设置国民住宅基金，为建设和购买中小型住宅提供支援。

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二、经验借鉴及政策建议

（一）明确市政府在保障性住房融资机制中的主导地位

保障性住房作为一种地方公共产品，应主要有政府直接生产和间接生产两种提供模式。无论是上述哪一种提供模式，在融资机制中，地方政府都应发挥至关重要的作用。地方政府不仅要以财政拨款、发行债券、设立政府担保基金等方式直接提供资金，还要进行制度设计：为多元化主体提供产权界定等制度激励；对可能出现的垄断等负外部性问题进行规制；加强对多元化主体从事公共经济活动的制度约束等。因此，明确市政府在保障性住房融资机制中的主导地位，是融资机制得以完善并能有效实施的关键。同时，借鉴很多国家的经验做法，政府可采取多种方式，设立独立的机构进行具体运作，涉及保障性住房融资、建设或购买房源、享受人群审核、后期运营管理整个运营过程。从资金管理运营看，在政府信用的保障下，这种方式可以提高运营机构的融资能力，增强融资模式的灵活性，降低融资的交易成本，有效地盘活已有购建资金，节约运营管理的管理成本。

（二）优化调整财政预算中保障性住房项目支出结构

中央和地方两级财政拨款，应该是保障性住房融资的首要渠道，确保年度财政预算中保障性住房项目支出的比例，合理安排保障性住房项目的支出结构是政府调控保障性住房规模的首要抓手。主要发达市场经济国家保障性住房及相关项目高达10%左右。随着我市保障性住房融资渠道的多样化，项目支出结构会随之优化调整，除了常规的建设支出、租金补贴外还会增加运营支出、承租支出等多个项目。因此，适度增加财政预算中保障性住房项目支出比例，适时调整项目支出结构，将成为我市保障性住房大规模开发建设的保障。

（三）增加地方债中保障性住房投资比重

2009年3月，我市十三届人大常委会第十次会议批准了《关于北京市2009年地方政府债券收支安排专项预算调整方案（草案）》的报告。但在我市拟发行56亿元地方债券中，资金将重点用于交通基础设施，保障性住房建设的份额很小；相比之下，国家4万亿投资计划中，22.5%投向保障性住房建设。2008年我市规划建设的保障性住房占新建住房总量的29%，2009年这一比例将上升到46%。巨大的建设规模，在全球金融危机、我市土地财政收入增长放缓的背景下，建设资金必将吃紧。增加地方债中保障性住房投资比重，不仅能及时缓解我市保障性住房建设资金紧张的问题，也为我市保障性住房融资开拓的新途径。

（四）REIT发展的基础是保障性住房来源多样化

从国际发展经验看，几乎所有REITs的经营模式都是收购已有的地产项目并出租，靠租金回报投资者，极少有进行开发性投资的REITs存在；而目前我市保障性住房无论是经济适用房、限价房还是廉租房都以新建为主，REITs在保障性住房领域难有发展空间。然而，随着城市化进程的加快，我市土地资源紧缺状况将日益严重，保障性住房对土地的过多占用将会影响我市城市规划尤其是城八区的规划建设，也会对我市房地产业正常发展带来一定的挤出影响；与此同时，我市城区仍有大量空置房和普通租赁住房闲置，因此应该鼓励由政府通过公开招标、收购或承租民房，再转售或转租给低收入群体，实现保障性住房来源多样化，为保障性住房REITs融资打造基础。

（五）政府牵头建立保障性住房购建担保基金

住房公积金增值收益已经成为我市保障性住房建设的一个重要融资渠道，但随着城镇居民工薪收入的快速增长和公积金月度缴存上限的提高，我市公积金缴存余额大幅增长，闲置公积金余额，在2008年达到了近450亿元。建议在保障性住房建设现有公积金融资模式的基础上，深度挖掘闲置公积金参与保障性住房购建的潜力：在政府相关部门的严格监管下，在留存一定比例准备金的基础上，将闲置公积金进行分类管理，一部分直接参与保障性住房购建运营，一部分进行资本运作。与此同时，还可以采取政府牵头、第三方机构组织的方式设立保障性住房担保购建基金，需要担保的保障性住房承建开发企业可以采取缴纳保障金、资产抵押、出资入股等多种方式申请融资担保。担保基金可按股份公司方式运作，但政府相关管理部门对其公司有最终决策权，同时向基金提供反担保，当担保基金不能履行担保债务时，由政府代担保基金履行债务。保障性住房担保建设基金的建立，能够降低开发企业融资成本，提高开发商承建利润空间较低的保障性住房的积极性。