关于农民合作经济组织

立法若干问题的认识和建议

牛若峰

　

我国新型的农民合作经济组织正处于初发阶段，立法首先要促进发展，其次才是规范，要从我国实际出发，并遵循国际公认的发展了的合作制原则、合作社的新定义和价值观。

一、合作经济的二重性

合作经济是建立在劳动者个人产权私有基础上的约定共营经济。合作经济组织是劳动者联合自助组织，自愿联合起来的人们之经济、社会、文化联合体，是其成员在联合领域内共同利益的代表机构。

从本质上说，合作经济是可以包容不同类别的劳动者和投资者的联合体，并非某种单一的经济形态。合作社所体现的是生产要素的组合方式或某种经营方式，并非特定的所有制形态，在经济属性上居于公有经济和私有经济之间的中间位置。在本源意义上的合作社中，入社土地及其他生产资料仅供合作社共营使用，仍归社会个人所有并拥有收益权，合作社内联合所有资产（如公积金等）是有限的，实行联合共营的仅是社员个人无力或不能有效经营的部门或环节，这些均由章程明确规定。我国当年的初级农业生产合作社和早期的供销合作社以及新型的农民合作经济组织都是如此。在发达的市场经济国家，合作社内资产的联合所有程度和联合共营内容，在不同发展阶段和不同合作社之间也有很大差别。

合作社的本质特征及其与其他市场主体的根本区别，在于其经济的和社会的二重性。从经济性上说，合作社是属于社员所共有的新型企业，其功能是组织社员联合进入市场，通过为社员提供运销、加工、生产和生活服务，形成聚合的规模经济，节省交易费用，增强整体竞争力，提高经营效率，增加社员收入。合作社不追求合作机构自身赚取最大利润，但要依靠联合共营在市场交易中获得赢利，帮助社员赚钱。联合共营的盈余按社员与合作社的惠顾交易量返还和股金分红。从社会性上说，合作社是劳动群众自我教育、传播科学技术和精神文明的大学校，作为合作群体在某个领域共同利益的代表，发挥着联合制衡，争取社会公平，维护弱势者权益，促进城乡经济社会协调发展和社会稳定的作用。弄清合作社的这两重性，就能理解合作经济的核心本质，就可以把握住农民合作经济组织立法和发展政策的根本方向。

由于合作经济的特殊性所决定，合作社实行“自愿参加，自由退出， 民主管理，一人一票”制度。股份合作经济组织出现后，自然就产生了股金享有一定的投票权与“一人一票”制并存的问题。为防止大股持有者控制合作社，有些社章规定社员持股额度和“一人一票”与股金投票权的比例，只给股金以有限的投票权。同时，为了增强合作经济发展的动力，经社员大会或社员代表大会同意，合作社可以吸纳社会资金参股，投资持股者可以参与按股分红，但不干预合作社的经营业务，也不参加投票表决。实际上，新一代合作社和新出现的股份合作经济组织，既有劳动联合，又有资本联合，还允许使用雇佣劳动，但仍保持着合作制特征。需要注意的是，合作社的发展和决策制度的改革，必须坚持主体社员（即正式社员，是相对于投资持股者或非正式社员而言）对合作社决策的民主控制。

二、农民合作经济组织的法人地位

这是中国的一个特殊问题，也是一个没有解决的问题。在我国宪法的第8条称“农村中……各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”。在工商行政管理部门的“企业法人”注册门类中，没有单设合作社法人，习惯上将合作社归于集体企业。这种界定不符合合作社的经济社会本质和基本特征，不利于农民合作经济组织的发展。

这种不恰当的界定源自对集体经济的偏爱，源自认为集体所有与社 会主义具有必然联系，从而将合作社看作是改造小农经济并向更高公有制形态过渡的制度和组织形式。事实证明，这种认识和决策——以集体制代替合作制，是历史的误区。

在改革开放新时期，国内对合作社在认识和政策上仍存有偏差， 忽视合作社企业的特殊性而将新型的农民合作社与一般公司和集体企业一样对待。其实，合作社是一种新型企业，它与股份公司不同。股份公司是资本的联合，以资本作为企业运营和利润分配的核心，是资本雇佣人，资本支配劳动，是为了钱：而合作社则既有劳动的联合，又有资本的联合，是以人的考虑为核心，注重人与人之间、社与社之间的联合与合作，使资本为人服务，是劳动支配资本，投资持股者在其中的股份分红，不得损害合作社以人为本的公平准则。

同理，也不能把农民合作社界定为集体企业，因为：（1）合作社是以社员劳动联合为基础的生产要素组合方式，并非特定的所有制形态，而传统的集体经济则是一种具有排他性的共同所有制形态，被看作是“改造”个体小农经济的一种过渡形式。至于乡镇企业，从一开始就是建立在某一社区共有基础上的集体企业形态，实行股份化改造后就更接近股份公司。（2）合作社承认社员自有资产和入社资产的私有权，可以退股，而传统的集体经济则是以生产资料的群体共有为基础，不存在成员个人资产所有权，共同所有的财产不可分割。（3）合作社实行双层经营，保持社员家庭分散经营，只将社员共同需要的生 产和生活资料供应、农产品运销和加工及其他服务实行约定共营，而传统的集体经济则实行统一经营，集中管理，不存在单独的农户经营， 充其量允许种植自留地，饲养自留畜。（4）合作社社员自愿入社，自由退社，不受社区限制，约定共营发展空间也不受社区限制，而传统的集体经济则是以一定的社区为基础，“参加者”因是该社区的自然人并与土地或其他生产资料集体共有相联系，而自然而然地成为其成 员，不具有合作社社员的那种自主选择权。同样地，集体企业经营发展空间也受到一定地域限制。（5）在合作社中，社员凭其与合作社的惠顾交易量获得利润返还，并按股分红，而在传统的集体经济中，成员与集体不是惠顾交易关系，而是按成员完成的工作量，实行平均化的收益分配。在改制后的乡镇企业中，其成员凭自己的劳动挣得工资和按股份分红。

通过上述对比，可以看出合作社有别于股份公司和集体企业的特殊属性。据此 , 在我国的宪法中应将农民的合作社从集体经济中分离出来，给它以民事主体资格，即单独的合作社法人定位。合作社法人是企业法人的特殊形态。在工商行政管理部门“企业法人”中，应当设立合作社法人亚类，予以登记注册。

合作经济组织办的企业，作为合作经济的经营实体，除具有一般企业特征外，还具备合作制的法律特征，能独立承担民事责任者，应享有合作社法人地位。

鉴于国人对合作经济与集体经济的区别有不同认识，为避免麻烦， 在给农民合作社及社办企业进行法人定位时，只需明确其合作社法入地位，不必涉及它们与集体经济的关系。

三、农民合作经济组织法涵盖范围和农民资格认定

考虑到现实问题的复杂性和时机还不成熟，赞同本当前的农民合作经济组织法不包括社区合作经济组织和农村合作金融组织，而将其涵盖范围仅限于农民专业合作社和有经营内容、为农民服务的各种农村协会或专业协会，以及农村土地股份合作组织。农民合作经济组织立法之后，农村协会或专业协会，宜根据自愿和有利于发展的原则，按照农民合作组织的原则改造自己，逐渐转轨，加以规范。同时，赞同对发展农村土地股份合作的重大意义的肯定，认为实行土地股份合作既是土地制度的创新，又是经营体制的创新，符合新时期发展农村先进生产力的方向和要求。包括土地股份合作在内的股份合作组织是农村新型合作经济组织的一个重要类型，在农民合作组织法中应予恰当体现。

关于谁为农民，赞成按职业界定。凡是从事种植业、养殖业和直接为种养业进行产前、产后服务的劳动者，都应界定为农民。进入城镇从事二、三产业者，其户口虽在原籍农村，但实际上已经不是农民了， 显然无法按身份界定谁为农民。

四、政府对农民合作经济组织的支持政策

由于农民合作经济组织的特殊性所决定，政府应与之建立一种特殊关系，支持其健康发展。第一、农民合作经济组织作为弱势群体的联合自助组织，可以而且能够利用其潜力，协助政府“实现社会发展目标，特别是消除贫困、创造充分和有效的就业及促进社会融合”， 从而成为政府可以信赖和有效的合作助手，同时，政府因为农民合作组织有助于公益、公平目标的实现而予以扶持，为农民合作经济组织的健康持续发展创造一个支持性和功能性的环境。第二、农民合作经济组织依法成立，合法经营，接受政府主管部门的指导和监督，但是政府不干预合作组织的人事安排和经营活动。第三、在由单一的政府治理转变为政府与民间组织协同治理的进程中，农民合作经济组织是政府最重要的协商对象，实施乡村协同治理的合作者。这是各国政府公共政策的共同选择。

根据合作经济的本质特性和政府与农民合作经济组织的特殊关系，我国政府应依法在财政、税收、金融信贷和价费等方面对农民合作经济组织实行必要的优惠政策。

1、建立合作社税收体系，实行低税或免税政策，例如对合作社免征所得税和营业税。

2、低息贷款或贴息贷款。

3、奖励和无偿补贴。对符合国家产业政策的合作社投资开发项目， 政府可对营运给予无偿补贴；对合作社运营评定达标的给予奖励。

4、低价供应生产资料，或给予价格补贴。

5、设立财政支持农民合作社发展专项基金，主要用于合作社组织的成本补助、可持续发展、开展国际交流。

6、合作社接受的社会捐助款项免交所得税。

7、法律禁止任何个人和组织向农民合作社寻租谋利和进行摊派。

8、有关农业的国家项目优先由农民合作社承担或积极吸纳合作社参与。如国家农业综合开发项目、扶贫项目、技术推广项目、环境和生态保护项目等，都应积极吸纳合作社参与实施。

9、政府部门和机构向农民合作社免费提供政策、市场信息、贸易拓展等项服务。

10、设立全国合作经济学院，为各类合作社培养管理人才，并开展合作社干部短期培训。合作经济的培教事业应当得到国家财政的有效支持。