农民集中居住的动因、成效与问题 ——对江苏省昆山市的调查分析
  一、引言
    所谓“农民集中居住”，简单地说，就是把住在自然村的农民集中到小区居住。这种做法发端于21世纪初的苏南地区，目的在于解决快速城市化过程中出现的“空心村”问题。由于农民集中居住后，ZF可以更加有效地为农民提供公共服务，并能节约出相当数量的建设用地指标。很快，这一做法被江苏在全省推广，北京、天津、上海、浙江、河南、四川、山东等省份的一些县市也纷纷效仿。
    然而，在ZF推进农民集中居住的过程中，一些地方出现了强迫命令的现象，拆迁引发的事件时有发生，社会也出现了很多质疑的声音，“赶农民上楼”一时成为社会的热门话题。为深入了解这一问题，笔者于2012年3月下旬实地调研了江苏省昆山市，以期了解在农民集中居住的发源地和中国县域经济的火车头，当地开展集中居住的具体做法和取得成效，总结发展经验，提出存在的一些问题。
    二、昆山市推进农民集中居住的现状
    昆山市地处江苏南部，东靠上海，西依苏州，经济发展水平较高，综合实力连续多年处于全国百强县之首。2011年，全市地区生产总值2432亿元，全口径财政收入602亿元，城镇居民人均可支配收入35000多元，农民人均纯收入超过20000元。昆山市推进农民集中居住始于2003年，是全市按照“三集中三置换”的思路，推进城乡综合配套改革的一个重要部分，是ZF推进现代农业建设和城市化的一项重要举措。
    一）主要做法
   昆山市推进农民集中居住的做法，概括起来说，就是ZF将原自然村的农户集中到城镇小区居住，并对集中居住农户宅基地使用权和住房进行货币补偿；农户按规定价格购买集中小区的商品房；农户宅基地和村庄建设用地收归国有。昆山市各镇区除补偿标准和安置房价格略有差别外，做法基本是一致的，这里简要介绍一下千灯镇的做法。
    按照苏州市物价局《房屋重置计算方法》，计算宅基地和农民住房重置价。宅基地补偿面积每户不超过200平方米（3分地），补偿价格根据区位，分为750元/平方米、600元/平方米、500元/平方米；农民住房重置价，按照产权证计算面积，一般补偿标准达到或超过当年建造成本，另有装修补偿、过渡期房租补贴、奖励等。
由镇ZF出资在千灯镇区建造安置房，建造标准相当于开发商的商品房，具有完全的产权，安置房既有小高层，也有多层楼房。
    安置标准是：按被拆迁的房屋产权面积，不足200平方米的农户，安置200平方米；超过200平方米的，据实安置，安置房由农民出资购买，多层楼房和小高层价格分别为1150元/平方米和1460元/平方米，可以适当超面积，但限于40平方米以内。
    根据上述办法以及笔者走访农户的情况看，对集中居住的农户，ZF的补偿款基本能够冲抵在在集中小区的购房资金。也就是说，通过开展集中居住，农民以失去宅基地使用权和农村住房为代价，得到了城镇集中小区2-3套商品房的所有权。                       
    （二）配套措施
     为保障集中居住的顺利推进以及集中居住后农民的生产和生活，ZF还出台了一些相应的配套措施，以强化社会管理和公共服务职能。
    1.公共设施。在调查的集中居住区，ZF都不断完善基础设施，包括道路交通、供电供水供气、污水处理、通讯网络电视、学校、卫生医疗、菜场超市、停车库停车场、路灯、绿化、垃圾箱等，满足居民日常生活需要。
    2.社区服务。每个集中居住区都建有一个多功能的或者称“一站式”的服务中心，一般都设有医疗服务、计生服务、社会保障服务、再就业服务、法律援助服务、图书阅览、老年活动、党建活动、健身活动等项目，有的社区还专门建了供居民婚丧喜庆的场所。
    3.居民管理。ZF对集中居住区的居民实行的是“政经分离”的管理模式。所谓“政经分离”，即在政治上，实行社区管理，推行社区居委会成员由居民直接选举产生、社区居委会工作由居民民主评议、社区居委会经费实行民主管理等制度；在经济上，仍按村民所属的集体经济组织进行管理，村民享有社区股份经济合作社和土地股份合作社的股权，参与合作社的分红。
    4.就业社保。ZF为集中小区农民提供免费技能培训，搭建信息平台和创业载体，把优质项目推荐给农民，并适度放宽农民创业贷款的条件，为农民创业就业创造条件。城乡保障实现了“三个并轨”，城乡居民实行统一的最低生活保障制度、养老保险制度和医疗保险制度，解决集中居住区农户的后顾之忧。
    5.集体经济。昆山市规定，集体建设用地的10%作为农村集体非农建设用地；在农民集中居住后，还要把整理后增加土地的20-40%作为集体非农建设用地。昆山市将这两类集体非农建设用地置换到产业集聚区或规划区内发展二、三产业，成立富民合作社，由乡镇统一规划，建设厂房和打工楼，产权和收益归村集体所有，并通过股份形式量化给农民，农民按股分红。这样能为集中居住的农民提供一份长久的资产性收入。
    （三）推进情况
    据昆山市介绍，截至2011年，全市11万户农民，已集中居住6万户，进入了81个新型社区。预计今年集中居住的农户将达到70%。计划到2015年仅保留30个自然村落及1.7万农户，农民集中居住的比例将达到85%。
从调研的千灯镇的情况看，截至2010年，全镇11800多户农户已动迁8300多户，建造了180多万平方米安置房，形成了炎武、马路桥、华强、秦峰等农民集中居住的新型社区，农民集中居住和城镇化率达到80%以上。计划到今年底，再拆迁2000户左右，新建农民动迁房80万平方米。届时，全镇除规划保留的陶桥、吴桥、歇马桥等8个自然村落外，城镇化居住率将达到90%以上，动迁房面积超过260万平方米。
    三、昆山市推进农民集中居住的动因分析
    1.新农村建设推进过程中改善农民居住环境的期望。
开展集中居住以前，昆山市农民多“沿河而居”或“逐路而居”，房屋简陋、交通不便、环境脏乱。由于缺乏统一的规划引导，农民居住呈现小、散、乱的特点，不利于加强水、电、路、气等农村基础设施建设以及环境整治。通过推行农民集中居住，可以发挥基础设施的集聚效应，既节约了道路、供水、供电、通讯等农村基础设施投资的成本，提高其使用效率，也方便了科教文卫事业等公共服务设施的配套建设，同时也降低了维护成本，可以更大程度地改善农民的生产生活环境。
    2.农业现代化推进过程中土地规模经营的要求。
    经过快速的工业化与城镇化，昆山耕地面积仅有30多万亩，与2000多个自然村交织在一起，很难形成大规模的连片经营，不利于农业现代化的推进。通过农民集中居住，可以将一些自然村进行复垦，推进土地规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，加快现代农业建设。
    3.工业化城镇化推进过程中城市建设用地的需求。
    在快速工业化城镇化的背景下，城市建设用地不足是昆山经济发展的一大制约因素。通过农民集中居住，可以节约集约使用土地，通过城乡建设用地增减挂钩，将农村建设用地指标置换到城市，不仅能保证耕地不减少、建设用地不增加，还能在一定程度上满足快速工业化城镇化的用地需求。通过笔者的测算，昆山市通过推动集中居住，目前已置换超过3万亩城镇建设土地，未来两年还有超过1.6万亩的城镇建设用地指标，这为工业和城市的发展提供了很大的承载空间。
    4.土地用途改变后一定的溢价空间。
    笔者通过与镇干部测算，1户农民原有0.8亩建设用地（含0.3亩宅基地和0.5亩的“村庄用地”），农民进入社区后，安置房用地每户约0.3亩。也就是说，通过集中居住，每户大致能节约出0.5亩建设用地。ZF推动农民集中居住的成本是每户大约72.5万元（包括37.5万元的建房补贴和35万元的宅基地和农房拆迁补偿）。如此，只要节约出来的土地出让价格高于145万元/亩，这种方式就可以持续。通过了解，昆山市工业用地价格普遍在200万元以上。也就是说，出让土地后，除了可以支付农民集中居住的成本以外，还有一定的溢价空间，这也为ZF后续提供公共服务、社会管理等提供了物质保障。
    四、昆山市推进农民集中居住的成效与经验
    通过调研了解，昆山市通过推进农民集中居住，创新体制机制，形成了农民、村集体、地方ZF“多方共赢”的局面。一是现代农业建设得到了快速发展。昆山市通过整合乡村空间资源，减少自然村落，使大批被村庄分割的地块相连成片，为组建土地股份合作社、开展规模经营提供了有利条件，农业现代化进程加快。目前千灯镇1.8万亩耕地由本镇96个大户承包经营，土地流转率超过90%，大户户均年收入超过8万元。二是农村面貌得到了明显改善。目前昆山市每个农民小区都配备完善的基础设施和生活服务设施，水、电、路、气等一应俱全，学校、幼儿园、菜场、超市、医务室、阅览室、老年活动室及各类休闲娱乐场所应有尽有。三是农民得到了真正实惠。昆山市推行的宅基地置换大产权房政策，通过“拆一还一”，每户可以置换2-3套城镇住房，并能直接入市交易，大大提升了房屋的财产性价值。四是集体经济实力得到了显著增强。昆山市通过在集中居住后为村集体预留非农建设用地，积极发展富民合作社、社区股份合作社、土地股份合作社，壮大了集体经济实力，实现了强村富民。2011年，千灯镇组建富民合作社21个，标准厂房面积超18万平方米，年租金1800万元，村级总收入近亿元。五是地方经济得到了发展空间。昆山市通过引导农民集中居住，有效控制了人均占地面积，节省大量的土地资源。通过复垦置换，不仅可以增加一部分耕地，还为市政功能拓展和经济发展提供空间。据千灯镇介绍，该镇在2005年底刚刚置换的20平方公里的土地就吸引了台湾25亿美元的投资合同。六是城乡一体化新格局逐步形成。昆山市通过引导农民向城镇集中居住，将城市基础设施、公共配套服务向中心村镇延伸，人口向中心村镇集中，工业向园区集中，实现人口、土地与资金三要素的重新优化组合，呈现出城乡互动、协同发展的良好局面。
    总结昆山市开展农民集中居住的经验，笔者认为，有三个方面值得借鉴。一是顺应经济社会发展要求。昆山市地处东部发达地区，工业化程度高，农村劳动力转移充分，农民社保体系较为健全，农民收入水平也比较高。在这种情况下，ZF推进农民向城镇集中居住，符合当地实际、顺应民意，可以说是顺势而为。二是切实保障农民权益。昆山市推进农民集中居住过程中，在小区选址、房屋质量、社区服务、拆迁补偿、动迁房安置、社会保障、就业培训等各个方面，都做到了尊重农民意愿、保障农民利益，这也是这项工作顺利推进的根本原因所在。三是充分尊重市场规律。昆山市推进农民集中居住，还与当地较高的房价和地价分不开。一方面，ZF把节约的土地置换为工业用地，再通过市场价格出让，实现“以地生钱”，能够承受农民集中居住过程中的建设成本和管理成本；另一方面，农民置换来的住房，通过出租出让，实现“以房生钱”，能够冲抵由于“上楼”带来的生活成本提高，从而大大减少了拆迁的阻力。