蒋国华

当代，特别是近二三十年以来，是一个全世界都在经历着巨大变革的新的伟大时代。改革促进发展，发展又反过来要求更深层次的改革。这种推挽式的改革－发展－改革模式，已经成为这个新时代的各国发展的共同特征。尤其值得指出的是，在当代诸项改革中为最者，乃是各国相继从凯恩斯模式中急速跳出来，而把市场看作了组织现代社会最有效的手段。从西方诸国政府先后放弃对金融和劳动力市场的管制，到我国也转而实行社会主义市场经济，就是这个时代特征的必然体现。国际上许多著名专家指出，这次大变革之风几乎吹遍了全球各国的社会、经济、政治、文化、科学、教育诸领域。从教育改革的角度看，在这场变革过程中，包括工业国家在内的许多国家的教育，已经或正在实施由公共服务品向可市场购买品（tradeable good）的转变。这就是教育市场化趋势。

众所周知，由国家大包大揽的现代教育体系事实上乃是首先在西方工业国家建立起来的，迄今已有200余年的历史。因此，从历史看来，现代教育体系明显具有如下特征：一是国家（经济）理论及政策很长时间以来都将教育视为一种公共事业；二是在此国家投资的经济基础上构筑起来的现代教育体系及观念所关注的也一直是这种国家教育福利分配的公平与效率问题，而对教育内部的生产力与生产关系不是不予承认就是视而不见；三是作为国民，多少年来也早已习惯于将接受教育与其说作为一种义务，倒不如说是一种免费享受的权利；四是现代西方主要国家虽说都实行的是市场经济，但由于各国的历史、政治、经济和文化传统差异，各自所采取的市场经济方式及其在教育领域的应用、运作及影响，亦是各不相同的。于是，当代这场巨大变革在教育领域里激起的由公共服务向市场化的迈进，便引发了几乎带有世界性的激烈论争。

文献研究表明，西方这场教育市场化论争的起点亦在教育的公私之辨。但与我国往往带有意识形态的辩论倾向不同，西方世界的焦点，则基本在教育经济理论与国家公共管理的层面上，诸如对学校和教育这样的公共服务部门可否引入私人经营？国家投资教育的必要性问题，教育市场的政治经济学研究、教育能否赢利？以及对提高学生成绩是否有利等等。这是因为对西方市场经济国家来说，他们是在承认了教育产业性质之后，才由国家高税率、高付出且作为一种高福利而包起来的。换句话说、他们的公立教育体系本质上还是与其市场经济相通的，只是传统上一直为了努力避免教育事业的市场化，以为这样教育才得以有公平、理想地发展的环境，于是由政府拨款基本上将它养了起来。如今，经过几十年的论争，尽管在有些国家教育市场化政策还因为政府更迭而出现过反复（比如新西兰和英国），但教育改革之市场化运动正在变成一道越来越显眼的新景观。早在1988年，美国总统私有化委员会在一份报告中称，包括教育市场化在内的社会服务部门之私有化运动，必将为未来的历史学家称之为20世纪末美国政治生活中最重大事件之一。

《全球教育展望》2001年第9期

蒋国华

从教育经济理论上，提出了以市场为基础的教育（market-based education）的假设。对这个术语的构词方式，我国学术界并不陌生，在讨论知识经济之初，首先引进的术语就是以知识为基础的经济（knowledge－based economy）。针对现实中当代教育生产具有多重含义的情况，西方学者还引证马克思理论并指出：第一，教育看上去既是生产又是消费。对那些雇佣知识劳动力的公司来说，在教育上的投资就如同为了生产而花钱购买原材料等一样，是一种生产性消费。而从另一方面看，教育又向工人们提供所吃的食物，以保持劳动能力的再生产。因此，从学生的角度看，教育又是一种马克思所谈的消费性生产。第二，因此，教育可以视为消费、投资，或两者兼而有之。这对正统经济学理论认为的消费与投资是两个相互排斥的范畴，则是一种挑战。第三，从使用价值看，教育的产出也是多方面的，诸如入学学生、应届毕业生、教育资格证书、学会的技能与知识，以及学校组织的社会公益、文化和体育活动，甚至还包括教育对社会扫盲和文明进步所作的贡献。在上述教育的所有产出中，有些可以计量，有些则无法计量。事实上，人们是无法算出能包括上述所有相互不同的使用价值的总产出的，除非按假定价值（shadowprice）把各种不同产出任意标价。第四，在现实世界里，教育既能以市场方式生产出具有对抗性和排他性的表明纯粹个人地位的私人品，又能以非市场方式生产出一般公共品，还可以生产出既是公共品又是私人品的混合品。这就是教育生产的两重性。而根据新古典经济学观点，倘若以特许方式或授以非市场生产进行市场生产，则市场－国家的两重性便与公有－私有两重性合二而一。由此可见，教育机构是可以做到既受政府控制，又受市场推进的。绝大多数以市场化为条件的教育系统均只具有部分市场特征，实际是一些准市场。所谓准市场，乃是非完全市场，其中还包含有政府调控的成分。因此，对教育产业化来说，政府控制和市场经济并非一定是零和的关系，即一方面受益，另一方面必定受损的关系。正是在上述意义上，美国学者提出了以市场为基础的教育改革说；或许也是在这个意义上，美国著名经济学家、诺贝尔经济奖获得者弗里德曼说：我相信，若要对我国教育体制动大手术，唯一的办法就是通过私有化之路，实现将整个教育服务中的相当大的部分交由私人企业个人经营。否则，没有什么办法能摧毁或者至少极大地在削弱现存教育建制的权力，而摧毁或削弱现存教育建制的权力，乃是根本改革我国教育体制所必要的先决条件。此外，也没有什么办法能给公立学校带来竞争，而只有竞争才能迫使公立学校按照顾客的意愿改革自身。尽管在美国国内也不乏教育市场化的反对者，但时至20世纪80年代中，美国许多教育改革者却在如何改革公立学校问题上基本达成了共识，即认为公立学校是一种反应迟缓的垄断，并寄希望于私立学校充当打破这种垄断的手段。比如，由美国一大批教育主流团体组成的卡内基教学专门小组就称：市场被证明是最有效的分配资源的工具，它在美国人生活的各个方面激励着人们。市场还能使所有公立学校学生都能获得相同的学校资源。部分教育专家主张教育应实行广泛私有化，并指出，改革美国教育之唯一的出路是：第一，支持私立学校与公立学校以及私立学校之间的竞争；第二，支持公立学校系统内部个别服务部门之间的赢利竞争。

《全球教育展望》2001年第9期

蒋国华

正是美国政府长期以来，一直在运用市场机制以达到美国高教政策的目的。谁为教育忖钱这一基本问题可以证明这一点。因为对美国高等教育来说，从它创办之初就被看作是既生产私人品又创造公共品的产业，国家的目标是在社会和个人在分担教育费用上达到某种平衡。因此，在当代教育产业化过程中，私立大学自不用说，它们本来就是在市场中诞生、生存和发展的。问题是美国的公立大学在此趋势中扮演角色如何。勿庸讳言，由于美国和许多西方发达国家一样，对公立大学历来也是在经费上实行大包大揽的政策，以适合学生低学费，因此，公立大学大体上一直是与市场压力相绝缘的。尽管过去10多年来，公立大学的学习费用已远远高于通货膨胀水平戏剧性地增长了许多，但它们向学生收的学费依然很低。主要原因是公立大学依靠州政府拨款增加或其它补贴而维持学校开支的。但由于政府拨款在逐年下降，首先是美国公立研究型大学的收入来源发生了重大转折，即转向了市场方面，其次，一般公立大学也在开始抓住市场了。这就是为什么美国人在1997年自己说：美国4096所（美国教育部公布的1997／1998年度数据）大学中，其绝大多数都自认为是市场性的机构。事实上，连美国高教研究专家自己也没有预计到，市场化趋势会来得这么快。她们说：20年前，在思考市场的力量对美国公立大学产生可能影响的时候，我们曾认为，从公立大学的性质来看，没有充足理由认定市场会对公立大学产生重大冲击。现在看来，我们的这个结论已证明是过分谨慎了，从本质说，不仅仅是谨慎，而是错了。这两位学者接着说，之所以预测错误，那是因为她们没有注意到佩弗和萨伦锡克提出的百分之十定律。这个定律认为，一个机构年收入中即使小到只有10％的份额，或者甚至更少，亦会对这个机构及其工作的性质产生决定性的影响。

在美国以外，英国、澳大利亚、新西兰等国家，同样出现了教育政策转向自由市场的趋向，因为这中间已隐含着一种共识，即官僚主义的教育体制已不适应90年代以来的社会与经济的发展。

《全球教育展望》2001年第9期

蒋国华

首先是英国，人们都记得20世纪80年代他们有一个撒切尔时代。英国人更把包括教育市场化、教育私有化在内的私有化运动，称作撒切尔革命。撒切尔夫人的一位主要顾问谢尔曼于1987年8月6日《每日电讯报》写到：倘若没有英国全部学校的私有化，那么撒切尔革命就是还没有完成。为什么这么说？他们是这样算帐的：保守党（私有化运动）前沿正在向私有化尚未触动的那些国有部门推进。我国这些社会部门的活动，诸如卫生和教育，这两者加起来每年都要消耗国民收入的三分之一，而竟对市场机会几乎一无所知。对这场运动，英国人自己是引以为豪的，他们说：人们看到的撒切尔革命的经济和财政好处还是表面的，而最重要的收获时下人们也许还只能膝胧地认识到：这是对政府思考和行为方式的一场改造。......那些国有的产业部门把政府官员和部长们拖到了消费者利益的对立面，全国私有化工作一旦完成，部长们什么都管的角色必将一去不复返。从现在起400年后，人们依然还会谈起撒切尔夫人，那是因为，这是政府思考方式的一场意义深远的变革。对英国高等教育来说，自1979年以来的20年，是其实施激烈的市场化改革并取得初步成效的时期。撒切尔政府一上台，对高教市场改革采取的第一个步骤是撤消对欧共体以外所有大学生的公共补贴。此后一年，削减政府高教经营拨款15％。随后，1988年通过的教育改革法和1992年通过的高等教育改革法，则更是明确要求英国教育转向完全面向市场的体制（a fully market-oriented system）。那么，英国高教市场改革后10余年，究竟效果如何？伦敦大学高等教育专家指出，总的说来，市场化的短期效果对学生和高等教育的其他消费者是有益的。具体他说，首先是高教的费用下降了，如今的生均费要比80年代初少花了40％。（与此同时，欧共体以外的学生学费却涨了20％）其次，科学计量学研究表明，高校教学与科研的产出都增长了。比如，科学论文数量自80年代初引入科研评价以来，其增长速度极快。在教学方面，学生和校方之间的签约已经取得广泛共识，诸如课程目标、评价标准和教学过程等都有明文规定。结果是授予毕业生优秀荣誉人数的百分比亦较前有明显提升。第三，学术工作的重视程度有了大的提高。有研究指出，英国大学花在学术和行政工作的时间比例，要比同期他们的西欧和北美的同行要高。此外，大多数新教师的招聘皆按兼职办理，即使聘为专职的，其聘期也均不超过2年。其目的是为了使大学能对变化中的市场环境迅速作出反应。而在20年前，一个大学中大约四分之三的教师属终身制的。第四，学费收入已达到了整个教学成本的30％，政府统计专家估计，这一收费水平大致和许多大学扩招学生的实际边际成本水平相当。

及至近几年的布莱尔政府，一方面更全力推进完全资本形式的留学教育，布莱尔首相亲自出马并支持向国外推销其各类名牌大学形象的英国教育活动，指示要使留学生人数达到英国现有150万在校大学生的10％以上。另一方面，在国内继续积极推行教育产业化政策。根据中央电视台2000年夏天的早间新闻节目报道：英国教育部准备学习美国，三年大学学费将提到7万美元。

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蒋国华

面对教育产业化的成绩，英国人自己却很谦虚。他们说：英国高等教育的市场化并非是最好的，它不过是世界公共服务部门管理变革的一部分。其次，'市场化'这一术语应该可以有诸般不同的含义。重要的是应当记住，建立市场机制，并非等同于实行自由市场。其次是澳大利亚。澳大利亚的教育产业化之路有点特别。这个大洋州国家的高等教育大发展时期是1965－1975年，大学数量从7所增加到17所（90年代中又增至36所）。在此期间，大学的经费几乎都由政府大包大揽，对私人投资概不鼓励。当时，澳大利亚人相信，面向所有的人提供高等教育，以提高其'能力'，且不阿其经济状况，乃是政府的责任；并且还相信，政府是有能力做到这一点的。在这种信念指导下，即使是私立高校，其来自公共经费的比例也曾不断上升，政府不允许教会学校逐步解雇不合格教师。当时有一种说法，要仿照英国的办法，要把所有私立学校吸收到比较松散的公立学校体系之中。对那些被并入公立教育现代化框架内的私立教师学院和私企培训机构，也逐渐改为全额公共拨款。然而，执行上述政策的20年后，即到70年代未起，事情就开始起变化。一方面是高教规模还在进一步扩大，入学和在校人数不断增加；另一方面，则是政府的投入却没有同步增长。相反，政府教育投入占GDP的比例持续缓降，到80年代未已不到5％。于是，在80年代初，澳大利亚政府不得不决定，转而采用市场机制推动高教发展的政策，并作为更为广泛的澳大利亚公共部门改革计划的一部分。值得指出的是，这些教育市场化的原则和概念，诸如私有化、受益者付钱（user pays）、为顾客服务、竞争等，终于在1987年分别写进了联邦政府的政策文件，即绿皮书《高等教育：一份政策辩论报告》和白皮书《高等教育：一份政策报告》。至此，教育市场化--一项意义深远的改革终于浮出水面。他们的具体做法是：第一，大学开始收取学费，资料表明，从1997年起，澳大利亚大学学费已是在OECD国家中为最高。第二，政府鼓励私人资本投入教育，鼓励私立学校，至今，私立学校学生已占全国在校生的约30％。第三，从1987年起，把吸引海外留学生的全费教育市场作为其重要的出口产业（export industry），在此以前，比如，到1986年，全澳大利亚只有外国留学生500人，且全由政府按援助项目拨款支持，留学生不用付钱，因为接受留学生主要被看作是一种国际援助。正是在1987年的高等教育绿皮书中，澳教育部明确宣布：留学生全额付费将是教育经费增长挖潜的又一个重要来源。自1990年起，政府更是撤消了对留学生市场的管制，允许大学自行直接去招收留学生，自己定价和收费，且不会影响相应期间的政府拨款。第四，随着教育市场化的推行，从1983年－1993年间，政府给高等教育拨款在澳大利亚高教总经费中的比例，相应地由91％降到62％。事实上，直到如今，有关高等教育公私之辨在澳大利亚各界依然在进行。但主流派已经认定：为了实现大学更高的办学效率和适应性，公立高等教育的私有化和引入市场机制已经成为近10多年来澳大利亚高教政策的基本特征。此外，在日本、西班牙、荷兰、智利等国家，虽然各自国情不同，但自80年代后半期开始，这些国家都先后首先从高等教育打开缺口，突破了完全依靠国家拨款的局面，提出了面向市场或引入市场机制问题。比如日本，本来自二次世界大战后政府就一直坚持发展私立高等教育的政策，私立大学学生人数占全国在校大学生的比例，在1955年为59.7％，到1996年已上升到73.2％。

《全球教育展望》2001年第9期