在中国经济的发展过程中,总会出现两种现象值得人们反思，一是城市基础设施和住宅建设严重滞后于城市人口的增长,从而导致交通拥堵、垃圾围城、部分居民居住条件恶劣等问题;二是城市基础设施和住宅建设过度超前于城市人口的增长,从而导致设施闲置、资源浪费、债务扩张和金融潜在风险加大等问题。这里单独分析后一种被人们称为“空城”的现象。

　　“空城”出现的原因

　　首先，在目前的财税制度安排下,新城、新区建设及相关的房地产开发产生的土地出让收入、土地增值税、营业税等是地方ZF重要的收入,也是地方ZF进行基础设施建设和提供公共服务的重要资金来源。

　　其次，一些城市对建设用地土地供应比较多,但由于其位置离中心城市比较偏远,产业过于单一、周期性强、波动大,难以稳定地集聚人口。或者是工业用地的需求在下降,于是供给了较多的产业用地;有的中小城市正处于工业化发展的重要阶段,对于产业用地的需求比较大,却供给了较多的住宅用地。

　　此外,城市的空间规划缺乏科学性和严肃性。如不顾产业发展的周期性影响,一厢情愿地认为产业会持续发展,人口也会不断增加。而且,城市总体规划中的近期建设部分通常缺乏明确的控制性内容,规划的细致程度不够,既给频繁修改城市规划留出了空间,也常常导致在较短的时间内提前完成城市的远期建设规模。

　　中国经济发展过程中出现的“空城”现象，解决方案在何处

　　第一,城市建设用地指标分配应适当向经济活力较强、人口流入较多的城市和地区倾斜,对于要重点发展的都市圈或城市群,在用地上尤其要有更大的支持力度。这既有助于缓解这些城市和地区的压力,也有助于抑制其他地区土地资源的低效利用。

　　第二,城市产业的专业化发展有助于形成较为完整的产业链,获得产业内部的规模效益,提高劳动生产率,但是过于单一的产业结构也会导致出现经济运行波动大的情形,特别是对于那些依赖强周期产业的城市,一旦遇到周期性的转折,经济波动的风险很大。在未来的城市发展过程中,即使会在短期内放缓增长速度,也要适当控制单一产业的增长,加大其他产业的培育力度。

　　第三,鉴于目前城市空间的近期规划散见于土地利用总体规划和城市总体规划,编制的深度不够、协调性不强,难以统一执行。可以考虑编制一个单独的、统一的城市近期空间建设规划,全面整合城市总体规划、土地利用总体规划、经济社会发展规划和生态环保规划中的近期规划内容,提高编制深度,加强控制性内容,规划的编制期限和人民代表大会换届年限一致,明确要求该规划必须报经同级人代会审议通过。

　　第四,伴随着城市的转型和升级,城市空间需要重新布局,土地用途需要调整。高效利用现有的建设用地,减少出现“空城”的可能性。但是目前的一些制度安排增加了城市更新、城市改造的难度,“城中村”、旧厂房、旧社区的改造难度很大。由于城市土地利用具有很强的外部性,那种“个别居民不同意,机场道路就需要绕行”的做法并不符合整体利益,不值得提倡。在实践中,可以尝试约定一个比例,如果超过这个比例的居民同意,个别人的做法应该遵从其他居民的意见,依照法律进行城市更新和改造。

　　第五,要加快调整中央地方的事权关系,形成与事权关系相匹配的财税制度,减弱地方ZF开发新城和房地产的动机。通过由中央ZF承担目前由地方ZF承担的部分事权,减轻地方ZF的支出负担;加快培育地方主体税源,尽快在全国开征统一的房地产税,积极探索开征遗产税、赠与税,逐步消除土地财政产生的中国经济乱象根源。

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