1994年中央地方财政分税制改革到2014年正好二十年。1994年这次里程碑般的政府职能重构伴随对外开放、市场体系建设、城镇化等诸多因素，对现今经济产生了深远影响，尤其在政府主导的城市基础设施和地方政府最依赖的房地产领域，而这两个领域如今已是诸多行业生存的衣食父母。但这些都可能在2014年十一长假期间发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号文）之后慢慢发酵。

让我们跟着历史的脚步试着理解43号文的前世今生：

1994年，中央地方财税改革是在1979年财政收入占GDP比重从28.4%下降到1993年的12.6%，中央财政收入占全国财政收入比重从1979年的46.8%下降到1993年的31.6%，中央财政甚至需要向地方财政借钱才能正常运转的大背景出台的，最终促使财政制度从显现诸侯经济、结构失调、资源配置扭曲种种弊端的“财政包干”到“分税制”的转变。

1994至今，由于分税制实施，地方财政收入占财政总收入比重大幅下降，到2004年只有45%，但地方财政支出却占到总支出的72%，支出尤以教育、社保、支农压力最大，且各级政府结构演变日益失衡，中央收入占50%以上，省级占到30%，市县级仅占不到20%，但却承担80%的民生和公共事务。

上述转变带来的中央地方财权事权的再博弈再失衡，让土地财政、资源财政、医疗教育改革、污染纵容成为财政，尤其是地方财政“开源节流”的重要抓手，这样的博弈结果带来的房价、看病贵、上学贵、污染雾霾成为这二十年老百姓躲不开的主题：

1998年至今，福利分房取消进入商品房时代，15年间商品房单价从2053元上涨3倍到2013年6333元，一线城市商品房单价从1999年5000元左右上涨5倍以上到2013年25000元以上，土地财政时代也如约而至，全国土地出让收入从1999年514亿元到2004年的6412亿元，2011-2013年分别为3.15、2.7和4.1万亿。1999年土地出让收入占财政总收入4.5%，到2013年为31.8%，这个数据曾在2008年到达48.8%的高位。1999年平均土地出让单价7.55万元/亩，2013年为74.48万元/亩，出让单价上涨倍数10倍，比房价涨幅更甚。反映在财政收入上，以2013年为例，全国公共财政收入同比增10.14%，政府性基金收入则同比增39.17%，土地房地产相关度高的土增税同比增21.1%，契税增33.8%，房地产营业税增33.6%，房地产企业所得税增25.1%，形成鲜明对比的是与制造业有关的增值税增9%，工业企业所得税增1%。房地产业吸血制造业，房地产经济绑架了国民经济。

1999年以来，随着经济的发展国家到地方都有能力安排许多大事儿，如果暂时不考虑长期或隐性回报，港珠澳大桥投1050亿，2008年奥运会总投入近3000亿，南水北调工程已超3500亿，高铁工程2009-2013年平均每年投资6000亿，35个城市在建已批复地铁总投入1.5万亿，新型城镇化每年预计投入2-3万亿，再加上2008年以来四川、青海等地震后重建投入超2万亿以及预计投入1.75万亿的大气污染防治行动计划。而2013年全国财政收入也才12.9万亿。

这些基建项目初期投入大，不确定性强，回收周期长，虽然表面多数尝试引入市场化资金参与，但背后外部资金对中央地方政府信用的依赖仍是不争的事实。严格来说，绝大多数建设项目，均由政府主导，也由政府出资或出信用，同时还承担着日益提高的财务成本，承受着年年剧增的债务偿还压力。

对于我国的模式而言，形成这样的结果绝不是偶然的。十一届三中全会以后，为了搞活地方经济，中央完全放权地方，将“包干制”作为万能药涂抹在小到联产承包大到财政包干的经济体系各个环节上，加上以经济建设为中心的基本思路决定了经济发展会左右政治前途，客观条件和主观条件均已具备，加上无往不利的人力、环境、能源资源优势，想不过热都难。修路、盖楼、市政建设这样的方式不仅服务于招商引资，也可以带动相关行业的发展，能让GDP增长速成有效，因此名目丰富的基础设施建设几乎成为中央到地方的不二选择。只是路更宽了、楼更高了、出行更方便了，这些种种美化、便利条件背后的代价是什么，是破坏了生存的环境，挪用了未来的资金，挖掘了未来的能源，消耗的人力、资源、资金统统固化成钢筋水泥建筑。但当水泥森林已经建成时，面对已经不再便宜甚至可称得上昂贵的种种资源价格，曾经想致富先修路的发展思路是否已然时过境迁，但不论能否需要面对过时的尴尬，之前签下的债务每年是必须要偿还了。

就算政府只是把每年需要偿还的债务“选择性”计入政府负债时，2013年中审计署关于政府性债务审计的结果也出乎意料，截至2013年6月底各级政府负有偿还责任的债务20.7万亿，负有担保责任的债务2.9万亿，可能承担一定救助责任的债务6.65万亿。其中，中央12.38万亿，地方17.87万亿，其中地方债务有81.24%将在不晚于2017年到期，按基准利率估计，地方每年至少要拿出3万亿本金及2000亿利息用于偿债。而2013年地方财政收入总计仅6.9亿元。而未纳入官方统计，但事实存在的“隐形”政府性债务还尚未统计。

关于政府性债务的管理，43号不是第一个，也决不可能是最后一个，中央和地方政府之间的微妙关系将始终左右决策，只要存在财权事权的不匹配，只要存在晋升考核机制的不合理，只要存在唯经济发展论，地方政府的行为就无法和理论相符合，限制地方政府财权、明确地方政府事权的指示就将不停下达。

只是，对于同样是政府背景的金融机构而言，如何当好经济的“财务总监”，会长期存在两难选择：一边国家的方针要落实，否则会丢了位置，一边要为大小机构、企业而服务，否则会丢了饭碗。夹在中间的“总监们”受困于中央地方的博弈，受困于市场化和计划化的冲突，受困于生产力欠发达与不合理增长需要之间的矛盾，进退维谷，只好走一步再看一步，进一步再退一步。

43号文就是金融机构不得不看，看后需要调整的重要指令，其中最重要的几个新提法想结合上述背景提出一些自己的想法，希望能抛砖引玉：

1、“分清责任。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。”

根据《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，2014年12月31日尚未清偿完毕的债务是存量债务。就算按上文提及的2013年中审计署公布的结果计算未来偿还资金，如果地方政府不新增负债，将很难承担存量债务的偿还压力。更何况如果真正做到政企割离，金融机构又如何抛开政府信用对未来企业债务进行定价，新增财务成本又将提高多少。

2、“规范管理。对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现‘借、用、还’相统一。”

如1999年以来财政结构失衡的局面看，目前市县级财政收入仅占全国总收入不到20%，但地县级及以下各级政府却承担着80%的民生和公共事务。如果融资职能上收省级，上级政府截流的金额可能就将十分可观，配置效率将存在极大不确定性。

3、创新方式。“鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。”

社会资本的参与，无非抓住两条绳索之一。通俗的说，一条是不挣钱的项目，政府承诺到期还钱；第二条是肯定挣钱的项目。不论创新何种方式，两条绳索是市场经济选择的出发点，如果政府不通过特许、补贴、兜底等非市场化方式吸引，融资成本将大幅上升甚至有价也无市。因此，背着如此沉重债务负担的地方政府，现今还有着“拿人手短、吃人嘴短”的难言之隐，一时无法硬气。

应该说，43号文之所以影响甚广，是因为相对之前许多文件，具有相当高度（国务院直接下发）也具有一定的实际指导性（许多提法将扩展出细则）。但罗马不是一天建成的，那也就不会一天坍塌。因此，正如43号文在明确原则和重申纪律后，仍然需要“妥善处理存量债务和在建项目后续融资”（第六条）。中国有句俗话叫“欠钱还钱，天经地义”，钱是一定要还的，不能拖也不能欠。还钱的方式可以“2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别。对地方政府及其部门举借的债务，相应纳入一般债务和专项债务。”也可以“对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。”

后43号文时代已经来了，特别是2014年12月以后新增债务将日益规范日益严格，但并不必过分反应，这样的变化金融机构并不陌生。90年代末期国有企业改革就是剥离负担轻装上阵的前车之鉴，虽然一批金融机构确实在一批僵尸企业倒下的尘埃中灰飞烟灭，但改革后的存活下来的国有企业一定程度上焕发了活力，也催生了更新的更有活力的新型金融机构和金融市场，这些国有企业也始终是优于民营企业的理想服务对象。我想，随着政府性债务改革的深入，总会迎来政府融资平台接受市场检验的一天，到时金融机构的目光将不再紧盯人大的决议和财政的文件，而将聚焦于平台公司的分内事，也就是项目投资的现金流量。而这将取决于基础设施建设、城镇化力度以及当地市场消化程度，正如我们现在对房地产的考察一样。

可能并不用太过紧张于外部环境，因为打破一个旧世界需要金融，建设一个新世界还需要金融。我们手里的榔头是摧毁还是建设并不重要，重要的是我们要有榔头，会用榔头，以及榔头下的动作是符合潮流的。