农村金融改革，重在政策落实

制度建设已然破题，创新实践仍待落地。

10月12日，十七届三中全会落幕，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》获得通过，文件提出未来农村改革中的六项关键制度建设：建立现代农村金融制度赫然在列，这主要着眼于为农村发展提供充足的资金支持。会后，中国人民银行(下简称“央行”)、银监会立即召开会议，就落实制度建设工作制定相关时间表。

“农村金融改革重在政策落实，有关部门要有切实行动。”央行研究生部党组书记、部务委员会副主席焦瑾璞在接受记者专访时表示。自上世纪80年代以来，中央出台多项农村金融改革措施，但不少措施并没有真正落实。农村金融成为农村改革和发展中的难点之一。

改革开放30年之时，中国的农村改革步入一个新十字街头，以制度创新推动发展日益成为共识，但共识如何转化为生产力？

央行9月份公布的《农村金融服务报告》指出，农村金融改革多年取得很大的成绩，但依然存在不少问题，到目前，全国仍有7％的乡镇没有任何金融机构。目前农村资金仍然表现为净流出，金融服务短缺问题严重。

“要充分相信农民的创新能力，允许有失败，不能以个案否定整体。”焦瑾璞长期研究和关注农村金融问题，曾参加过近年多个中共中央关于农业的1号文件起草工作，并参与了2007年中央金融工作会议有关文件的起草。

他指出，农村金融是一项系统工程，市场化是大方向，但这并不意味着可以取消政策金融和财政补贴。在存量和增量关系上，既要着力新型农村金融机构建设，也要着重于存量金融机构改革。二者中任何一方都不可偏废。

改革要走市场化之路

《21世纪》：从整体改革思路上，农村金融改革分为两个方面：一是盘活存量，提高现有金融机构支持“三农”的积极性，二是提高增量，加快设立新型农村金融机构。未来改革的重点是哪个？

焦瑾璞：农村金融改革是一项系统工程，既要着力提高增量，也要着重存量金融机构的改革。

做好农业银行、农发行和农信社改革，有利于他们增强自我发展能力，更好支持“三农”。农业银行应该稳步推进商业化改革；农发行要加强政策性业务；农信社应在市场化大方向下区别对待，为稳定农村金融供给，现有县级法人社不宜快速向成立全省统一法人的方向转变。

《21世纪》：有人说，市场化是农村金融的根本出路，你赞同么？如何看待一些发达地区的农信社走出农村，谋求上市的做法？

焦瑾璞：这一点我赞成，但这并不意味着政策性金融和财政支持可以淡出。因为农村有其特殊之处，在贫困地区和特殊领域，这两方面仍很有必要。

市场化必然会驱动金融机构做大做强，以赢得竞争优势。问题的关键是一些规模大的金融机构离开农村后，一定要有新机构补充进去。

我认为，农信社目前是农村金融的主力军，其涉农贷款占全部金融机构涉农贷款的40％以上，如果它也撤出，农村金融将出现很大空白，而目前的新型农村金融机构远不足以弥补这些空白。

政策支持力度仍有空间

《21世纪》：逐利是商业机构的正常行为，那该采取怎样的措施稳定县域农信社？如何吸引其它商业性金融机构服务“三农”？

焦瑾璞：吸引商业银行服务农村，需要多方面的政策支持，国外有许多经验做法，包括财政、税务、货币政策、监管政策等。从长远看，一是要大力发展农村经济，提高农民收入，缩小城乡差别。二是要加快建立农村信用体系，这方面央行已经做了大量工作。还有一个问题是打破垄断，引入充分竞争。

《21世纪》：你刚才谈及的政策支持，目前一些农村金融机构已经享受到了，但据我们调查了解，这些农村金融机构认为仍不足以弥补成本和风险，今后是否还会有进一步调整？

焦瑾璞：未来的方向一是加大支持力度。比如税收上可以考虑营业税减半，所得税全免；进一步放松农村金融机构利率限制，推进市场化利率，让金融机构获得与风险对称的回报；同时进一步降低存款准备金率要求，提高再贷款支持力度。

其次，可考虑将上述优惠政策推广至所有服务“三农”的金融机构。不过我觉得要有一些限定条件，比如凡是法人机构在县域登记注册的可以享受，如果离开就不能享受。

《21世纪》：你如何看待新型农村金融机构发展前景？

焦瑾璞：:目前发展农村新型金融机构的路子和方向是对的，但有几点要注意。一是绝不能拿办城市金融的思路经营农村金融，农村金融的特点是抵押物不足，借贷更多靠人脉，达不到现代化的标准。

其次，从一开始就应该注意完善公司治理，减少行政干预，办成真正的法人银行。目前一些地方仍有“行政挂帅、拉郎配”的现象，很令人担忧。

第三，要切实降低农村金融准入门槛，形成竞争。可以适度放宽农村金融机构的准入标准，民间资本入股村镇银行的比例限制应进一步放宽。

新型农村金融机构的成长是一个漫长的过程，要经过人才、技术等方面的积累，目前不宜对此抱太大希望，他们不可能一下子解决农村金融真空的问题。

农村金融没有统一模式

《21世纪》：由于农村经济和农业经济的特点，农村金融也有其特殊性。你前边也讲到，不能以办城市金融的思路来办农村金融，能不能具体谈谈？

焦瑾璞：与城市经济相比，我国农村经济的基本特征是以数量庞大的农户作为独立生产单位，因而发展水平低、规模小且极其分散。

正规商业银行的业务活动无法适应小农经济，无法解决因严重的信息不对称而带来的高风险和巨额成本。而在目前的改革过程中，仍留有城市金融改革模式的痕迹——不重视小额信贷等微型金融服务机构的发展；主要依靠现有商业银行和农信社建设农村金融服务体系；以建设“现代商业银行”为目标改造农信社；按照“五级分类”等要求对农村金融机构实施严格的金融监管等。这种改革思维脱离了中国农村现实，不仅不能从根本上解决现有农村金融机构存在的问题，也难以迅速增加农村金融服务的供给。

《21世纪》：那么如何进行农村金融创新呢？

焦瑾璞：农村金融的创新主要有两个层面。一是农村金融组织创新，要根据农村金融需求多样性的特点，鼓励和支持适合农村需求特征的金融组织创新，如村镇银行、小额贷款公司等。二是农村金融产品创新，从国际经验看，越来越多的先进技术被运用到金融创新中来，如手机银行的诞生、先进信用系统的应用等。

另外，还要正确处理组织创新与机构升级之间的关系。机构升级本身与组织创新之间不存在矛盾，应鼓励农村金融机构在进入较高经营发展层级时，继续探索符合新的经营阶段的产品和服务方式创新。同时，继续鼓励各类适合农村基本需求的金融创新，实现两个层面金融创新的结合。

《21世纪》：你从事农村金融工作多年，有何感触和对下一步改革的建议？

焦瑾璞：感触不少啊。一是改革不仅着眼于存量，还要在金融市场开放方面有所作为，特别是要积极培育适应“三农”需要的专业化农村金融机构。二是农村金融并无统一模式，要大胆创新，允许有失败，只要不造成系统性金融风险，个别地方出现一点小风险并不可怕。三是要将一些行之有效的政府扶持政策固定下来，扶持金融机构可持续发展，同时要加强监管，寓监管于服务之中。

改革这么多年，实际出的好政策已经很不少了，现在关键是如何有效落实，这需要有关部门真正有所作为。