在不丧失权力的情况下实现工业化

　　阿西莫格鲁和罗宾逊（2006）讨论了某些ZF因担心被取代而如何推动工业化，他们还阐述了向外移动政治转型边界的可行策略。思考一下，为什么日本的精英在1868年明治维新后决定推进工业化和经济增长。阿西莫格鲁和罗宾逊是这样描述的：“日本以一种特殊的方式推动现代化，强化了中央集权，巩固了官僚精英们的地位。在我们的模型中，这一策略也可以被视为在尽可能不被取代的同时实现工业化……”他们还补充说，这类似于发生在英国和德国的“非工业的精英阶层在工业化过程中维持其政治权力”（第128页）。在英国，“通过采取逐渐让步的策略，精英们实现了对政治均衡的控制，并在工业化开始影响政治的情况下，仍然维持了至少一个世纪的权力……英国作为一个重商主义贸易大国有很长的历史，这意味着许多上层人士都有相对多元化的财富……”（第126页）。在德国，“新兴的工人阶级保护他们的经济利益，与此同时，容克们组建了‘钢铁和黑麦’联盟”（第126页）。

　　在这些解释中，最明显的是精英们推行目标明确的策略，使他们不必过于担心因经济变化而被取代。国家主导的工业化、对新兴工人阶级的逐渐让步、商业和工业的多元化、产业利益联盟以及其他类似的选择，都是为了确保精英们在保持其权力的同时从工业化中获益。这些策略的存在提出了一个问题：为什么类似的策略在非工业化的情况下不存在。更重要的是，它充分说明了政治创新在放宽那些看似难以撼动的政治约束中有其作用。

　　中国的双轨制改革

　　1970年代，中国实行计划经济，价格管制成为一种创租机制，租金被转移给了ZF扶持的一些群体。价格放开以及废除上缴公粮义务，使承载了大量人口的农村实现了效率的大幅提升。但是，这一改革的代价是减少了国家的税基和城市工人低价的粮食配给。根据标准的基本政治经济学模型，这样的再分配结果足以解释中国领导人不会愿意去推行有助于提高效率的改革。

　　然而，中国ZF却另辟蹊径。1970年代末，中国ZF开始利用政策创新，如价格双轨制和经济特区，有效地切断了市场化激励与其再分配效应之间的联系。以农业改革为例，中国ZF不是直接取消固定价格下的按计划上缴公粮，而是在统购统销的基础上嫁接了市场体系。只要按国家规定的价格缴够公粮后，农民就可以将多余的粮食以市场价出售。正如刘遵义、钱颖一和罗兰（Lau、Qian and Roland，2000）所述，这一体系在相对不受限制的条件下实现了配置效率。从政治经济学的视角来看，双轨制的要旨是将通行的租金流与改革效果相隔离。国家没有失去收入，城市工人也没有失去廉价的粮食配给。

　　中国经济特区也发挥了类似的功效。如果以标准方式放开贸易体制，大量低效率的国有企业将受损。中国没有那样做，而是允许经济特区的企业在自由贸易的规则下运营，其他企业仍实行贸易限制政策，直至1990年代末。这使中国在保护好国有部门就业和租金的情况下，逐渐融入了世界经济，并且使中国共产党变得更加强大而非更弱。

南非的民主化

　　在南非，多数黑人要求从少数人那里获得民主，种族隔离制度面临一个典型的政治经济学问题。双方都知道，一旦非国大（ANC）获得权力，占南非多数人口的黑人将施加强大的压力，要求剥夺白人精英的权力（或至少是严厉的税赋）。如果白人精英推行政治改革，就必须有反对剥夺的可信保证。在面临国际制裁和经济下滑的情况下，推行民主会改善白人精英的境况，但前提条件是能保证未来有适当的税收。如果没有这些保证，镇压多数黑人虽然会让白人精英和整个国家损失惨重，但仍然符合白人精英的利益。

　　纳尔逊·曼德拉敏锐地意识到这一问题：“尤其在民主ZF的头些年，”他在1991年说道（引自Inman and Rubinfeld，2012，第784页），“我们可能必须做些事情，以表明这一体系有一个内在机制可以阻止一个群体镇压另一个群体。”在1994年民主转变前夕，南非联邦机构特别设计了防止多数贫穷黑人剥夺少数富裕白人的机制。两个关键条款发挥了极为重要的作用：第一，保留地方权力机构手中重要的再分配事务；第二，至少有一个重要省份（西开普省）仍然归少数白人统治。英曼和鲁宾费尔德（Inman and Rubinfeld，2012）认为，这两项安排共同创造了“人质博弈”，在这一博弈中，西开普省当局可以减少该省对黑人提供的服务，这一潜在威胁弱化了黑人ZF向白人精英征税的激励。创造性地运用政治规则使南非实现了政治转型，同时也更接近效率边界。

　　其他例证

　　这样的例子还有很多。在1980年代至1990年代，拉丁美洲的改革派技术精英推出了自由化、私有化（有巨大的再分配效应）与反通胀相结合的改革方案（包括精英们在内的多数人认为有必要实行这一改革方案），战胜了强大的内部人集团的反对（Rodrik，1994）。在美国，贸易调整援助计划（Trade Adjustment Assistance）以及其他社会保险和补偿方面的措施为劳工群体提供了好处，以换取他们对国际贸易协定的支持（Destler，2005）。以无线频段拍卖为例，只有设计出政治上的后备方案，如限制商业无线服务拍卖并给特殊群体（妇女、未成年人、少数商人）授予特殊权利，以确保国会议员可以从拍卖中获得特定好处，美国国会才会放宽对无线频段拍卖的限制。莱顿和洛佩兹（Leighton and López，2013，第147页）写道：“最后，在国会中作决策的每个人都能获得一些东西，不管是收入方面的还是政治监管方面的。”

　　这些策略表明，创新使政治转型边界向外移动。这些策略既提升了效率又保护了内部人和精英们的权力与租金。有时候，它们使激进的政治变革成为可能，如南非的例子。另一些时候，它们是为了防止政治上的变化，如中国的例子。虽然我关注的是改变国家进程的大量政策创新，但人们也可以轻而易举地列出许多不那么革命性的政策创新，如所得税、养老金、国际贸易中的最惠国原则、银行存款保险、福利受益人的工作要求、有条件的现金转移支付、中央银行的独立性、市场化的排污交易。所有这些政策创新的共同点就是，它们克服了变革的阻力，让社会向效率边界靠拢。


政策观念来自哪里？

　　是什么决定了创新型政治策略的提出及应用？为什么某些政治体制有更多的政治创新？如何解释它们出现的时机？正如技术创新一样，我们很难知道这些问题的所有答案。创新的发生多数是机缘巧合，正如根本性的科学发现会带来意料之外的实际收益，试验或试错过程会产生新产品和新工艺。类似的，我们必须假定，在政治领导力和政治创造力方面有显著的独特因素。尽管如此，关于研发和内生增长的经济学文献表明，某些系统性因素也在发挥作用（Segerstrom、Anant and Dinopoulos，1990；Aghion and Howitt，1998）。例如，技术创新对市场激励作出反应——通过获得超越竞争对手的短暂优势来追求垄断利润。同样的，放宽政治约束的政策观念可以被认为是特殊进程与有目的行为的共同结果。对政治观念的重视开辟了有趣的研究思路。这里，我将简单概述一些适合系统性分析的新观念的来源。

　　政治领域的企业家精神

　　低效率为政治领域的企业家精神（political entreprenuership）创造了机会。只有存在效率提升空间时，政治行为人才会致力于提高效率，不管激发他们这样做的具体动机是什么。例如，经济学家会提出他们认为能提高经济表现的政策建议。有时候\[Acemoglu and Robinson（2013）特别强调不总是如此\]，这些建议考虑了政治可行性。但最后，政治领域的企业家才是对学术观点和政治低效率作出决断的人。能知道政治领域的企业家在哪些情况下作出决断、在哪些情况下开始实施他们的政策创新，这应该是一件好事。但截至目前，学术界对这一问题的研究还很少。

　　莱顿和洛佩兹（2013）在他们新出版的一本书中特别强调，政治领域的企业家精神使政策改革具有可能性。要让新观念战胜既得利益，他们写到，必须让“企业家注意并开发利用这些观念、制度和激励机制的薄弱点”（第134页）。他们提供了四个案例研究这一过程：频段许可权拍卖、航空公司放松管制、福利改革，以及住房融资。用他们的话来说（第178页）：“在公众看来，政治变革更像是一个疯子、一个知识分子或者一个学究的突发奇想。但是无论这些政治变革的领导人采取什么方式，他们都是政治领域的企业家，他们的观念和行动都以带来变革为重。”正如作者所强调的，政治领域的企业家精神可能对社会有害，因为追求个人租金往往会导致整个社会的低效率。但是政治转型边界向外移动带来的收益是巨大的。

干中学

　　创新与学习相关联。正如企业在积累经验后，会降低它们的成本曲线一样，公共组织如官僚机构也可以通过学习，来创造提升效率的机会。有大量文献探讨了随着组织机构年限增加，学习与荒废之间的潜在替代关系（Sirensen and Stuart，2000）。类似的，政治家也可能从他们过去的成功和失败中学习。演化经济学基于有限理性行为人的不断试错，为学习提供了有用的补充视角，而政治经济学尚未利用这种方法（Nelson and Winter，2002）。

　　技术方面的学习通常对其他企业有溢出效应，这反倒抑制了技术创新的激励。有意思的是，政治上的干中学可能也具有类似的外部性。在位的政治家可能不敢进行政策试验，因为他们将承担政策试验失败的所有成本，而政策试验成功时要与潜在模仿者共享收益。在这种情况下，允许自由进入的竞争性政治体制对政治观念的影响可能是不明确的。更多竞争意味着有更多政治企业家争夺新观念。但是，它也意味着更多的模仿者——严阵以待的政治对手，这弱化了政策试验以及从放宽政治约束的策略中学习的激励。

　　政策变化

　　这里的“政策变化”是指，在现有政策的边缘出现了计划外的政策试验。这些试验通常是源于政策制定者因行政管理方面的原因或其他原因，无力严格执行现有规则。和随机的政策变化一样，改变公认的做法如果能够带来更好的实际效果，就能推动更好的新政策的产生。例如，中国双轨制这一政策创新不是来自计划者自身，而是来自中国农村地区农民非法交易粮食的黑市。计划者只是非常明智地认识到，只要计划配给本身能得到执行，这些边缘市场就可以在不损害国家利益的同时使农民富裕起来，根据这一认识，他们制定了相应的公共政策。类似的，1970年代，加利福尼亚州和得克萨斯州的“特价机票”（supersaver fares）试验揭示了更多竞争和自由进入能带来可观的价格上的好处，这极大地推动了美国航空管制的放松（Leighton and López，2013，第155—156页）。

　　莱泽尔（Leitzel，2003）深刻地描写了“规则规避”（rule evasion）给改革派带来的后果。正如他写道：“规避行为本质上就是一种试验、一种可选的社会安排方式。”（第23页）莱泽尔讨论了规则规避为新政策铺路的两个原因。第一，规避行为通常会变成共同认知（common knowledge），并传递了现有政策失效的信息。第二，它给出了改变现有政策的备选方案（比如，将黑市合法化），或者创造了改革的民意基础，从而为改革提供激励。正如本文所论证的，对政策制定者来说，规则规避是新观念的源泉，可以让政策制定者思考如何在政治约束下做得更好。

危机

　　危机时期也是反思现有政策的好时机。这不仅因为现行利益集团可能失去其部分正当性，还因为在位者可能愿意尝试新的补救方案。危机时期，对新说法、新观念的需求是巨大的，试验的意愿也很强烈。“在不确定的时刻，”布莱思（Blyth，2007，第762页）写道，“阐释危机的种种观点不仅告诉行为人‘什么错了’，而且告诉他们‘下一步应该怎么做’。”

　　在美国，大萧条为各种新颖的制度安排提供了名副其实的试验室。富兰克林·罗斯福（1932）曾提出一个著名的倡议，即“大胆的、持久的试验”。“众所周知，就是要想出方法并进行尝试：如果失败了，坦白承认，并换一种方法尝试，但最重要的，要尝试一些东西。”1970年代的通胀危机也在某种程度上扮演了类似的角色，为宏观经济学中的理性预期和中央银行独立性等新观念提供了基础。最近一次的金融危机也使税收和跨境资本流动的管控更容易被人接受，尽管人们对削弱金融利益集团仍存有争议。

　　虽然危机与新观念之间的关联看似可信，但仍需更多解释。为什么有些危机更容易带来新观念？如何解释哪种类型的观念会被采用？大萧条使美国、欧洲一些法西斯主义国家和欧洲其他一些社会主义国家实施了新政。这些结果是否由利益结构预先决定？政治创新和观念在多大程度上发挥了独有的作用？

模仿

　　也许，观念和政策创新的一个最重要的来源是其他地方盛行的做法。一项政策已经起作用（或者至少被认为起作用）的事实，某种程度上就是复制它的有力理由。智利的社会保障私有化、孟加拉国的小额信贷、墨西哥有条件的现金补助和中国的经济特区这些政策创新案例，在它们本国实施后，全世界其他地方也出现了跟随者。发展中国家许多合法的、有管理的改革都是模仿北美和西欧的已有模式。“观念引进”（imported ideas）的吸引力是显而易见的：现成的政策消除或降低了自主创新和试验的成本，它们在其他地方的成功运用也可以用来抗衡国内强大的既得利益集团。

　　当然，谁也不能保证政策模仿一定会成功。国情或当地情况至关重要。观念引进可能因为与当地的经济或政治情况不相符而导致事与愿违。此外，模仿既可能受好动机的驱动，也可能受坏动机的驱动。援助者可以用政策模仿作借口来掩盖失败，让新ZF以为他们是“好人”；国内游说集团也可以利用政策模仿将有利于他们的政策议程合法化（Weyland，2008）。迪马乔和鲍威尔（DiMaggio and Powell，1983）提出一个新术语“同构模仿”（isomorphic mimicry），来表示组织机构即使在奋力改变的时候也会面临趋同压力。安德鲁斯（Andrews，2013）描写了贫穷国家的改革如何通过“同构模仿”完成表面上的变革而没有任何实质改进：一个官僚机构可以通过重组看起来像发达国家的官僚机构，但官僚效率仍然难以提高。穆康德和我（Mukand and Rodrik，2005）创建了一个正式模型，来说明一国ZF模仿他国政策的激励：实施不适合国情的政策成本极高，试验也是如此，而且不完全知情的选民虽然愿意接受政策模仿，但是也更有可能将国内试验视为寻租的企图。

结论：考虑观念的作用后，经济学家和政策分析家有何收获？

　　本文的主要观点是，虽然当代的政治经济学模型都强调既得利益的作用，但是既得利益的决定性作用并没有表面看到的那么大。实际上，由于政治经济学模型忽视了观念，所以不能很好地解释政策变革。这类理论分析常常给人事后诸葛亮的感觉：如果一项改革不用顾及既得利益，一定是因为它们不够根深蒂固，不值得着手，或者是因为改革未触及这些利益。如果传统的静态政策模型回避政治行为人对可实施的策略所持有的看法，这些模型就是不完备的。当改革发生时，它们也无法全面解释改革。

　　将本文的观点与阿西莫格鲁和罗宾逊（2013）(①中文版“经济学VS政治学：政策建议的误区”，请参见《比较》第70辑。)的观点进行比较是有意义的。阿西莫格鲁和罗宾逊认为，意义深远的改革往往失败，或者事与愿违，是因为它们忽略了改革带来的政治均衡的变化。他们写到，就多数政策建议而言，政治基本上被忽略了（第1页）。阿西莫格鲁和罗宾逊主张：“经济分析需要从理论和实证两方面来确定，在哪种条件下政治和经济会产生冲突，并且在提出政策建议时要考虑这一冲突及其潜在的不利后果。”（第2页）我同意有必要考虑政治。但是，阿西莫格鲁和罗宾逊很大程度上认为既得利益者是给定的，因此他们俩对政策能否实现持悲观态度。相反，我认为成功的政策观念会起到应有的作用，因为它们考虑了政治。我相信，比起简单地规避政策冲突，总有些事情能让情况变得更好。观念创新在放宽政治约束时是有用的。正如考虑不周的经济观念可能带来灾难性的政治后果，政治上深思熟虑的观念能使我们更接近效率边界，但这种观念要契合政治现实。

　　当我们认真严肃地看待观念后，就会发现利益这个概念其实并不可靠，也不那么重要。从传统政治经济学的观点来看，令人百思不得其解的是，在变革真的发生之前，精英们奋力抵制变革，随后他们又从变革中获益。韩国军事独裁总统朴正熙在1961年掌权之后，让韩国的商人领袖锒铛入狱，但是，当朴正熙获得他们每个人都会承担特定工业投资的承诺后，很快就释放了他们。随着韩国经济的繁荣发展，这些商人的境况并没有因为他们作出的投资承诺而变得更糟。类似的，中国共产党的领导层是价格双轨制和其他市场导向型创新政策的主要受益者，这些政策观念直到毛泽东去世后才开始实施。在这些例子中，重要的改变并不是权力结构的变化，而是当权者将新的观念付诸实施。的确，改革不是发生在既得利益者受挫的时候，而是发生在他们运用不同策略追求利益的时候，或者他们的利益被重新界定的时候。

　　提高观念在政治经济学模型中的地位，有助于缓解当前政治经济学和规范的经济学分析及政策分析之间的冲突。政治经济学力求解释政治经济方面的结果。然而，如果政策结果由利益结构决定，那么提出政策建议是无用的，因为既然这些建议没有实施者，那当然就不会有结果。相反，这些政策建议至多是既得利益者的思想炮灰，用来给他们赤裸裸的权力穿上糖衣，忽悠公众。当政治经济学过分关注既得利益而忽视观念时，社会科学就使规范的政策分析失去了存在价值。明确考虑观念的作用可以为政策分析释放更多空间。

　　最后，关注观念也让我们对既得利益有一个全新的视角。正如社会建构主义者喜欢说的“利益即观念”。即使经济行为人受纯粹的利益驱使，他们对其利益所在也常常只有一个有限的先入之见。这在一般情况下都适用，尤其是在偏好与人们认知紧密相连且总能有新策略出现的政治领域。在经济学家眼中永恒不变的私利，往往就是各种观念的产物：即关于我们是谁、世界如何运行、可以采取什么行动的各种观念。

原文发在JEP上，很有启发啊！赞