作为国家宏观金融体系的重要组成部分，农村金融机构的初创与发展在很大程度上得益于改革开放。农村金融的发展一直是沿着正规金融(以农业银行、农村信用社为代表)与民间金融(以资金互助社、农村合作基金、村镇银行为代表)两条主线推进。农村金融格局的演变实际上反映了国家金融资源配置结构与方式的转变，是为了满足优化资源配置、充分发挥中央和地方“两个积极性”的必然结果。因此，农村金融格局的演变与国家通过优化资源配置、促进经济发展的主题是相辅相成、密不可分的。

　　一、金融机构与金融资源配置的关系

　　金融机构具有融通资金、降低交易成本以及改善信息不对称等诸多作用。其中，调剂资金余缺，发挥金融资源配置职能是金融机构的基础性职能。金融资源向来是国家资源配置的重点，对区域经济的发展起着极其重要的推动作用。有学者指出，金融是一种资源，是一种稀缺资源，是一国最基本的战略性资源。在经济金融化的新形势下，离开金融的经济不再是现实的经济，离开经济的金融不再是现实的金融(白钦先，2002)。金融资源既可作为一种经济资源单独存在，又可以作为一种动员和分配其他社会资源的手段而存在。在传统经济中，由于金融的核心作用没有充分显露出来，金融对经济的渗透和扩散还处于浅层，金融被看成外在于经济的工具和手段，也就是所谓的“金融外生论”、“金融工具论”、“计划金融论”。随着经济货币化的基本完成和经济金融化的展开，金融逐步成为现代市场经济中资源配置的“核心制度”，金融资源配置是经济资源配置的关键。金融资源配置职能是“金融功能观”的中心论题之一。各式各样的金融机构正是应国家金融资源配置的需要而存在，是国家履行金融资源配置职能的“门户”。金融资源流动性极高，几乎所有国家战略目标的实现都需要金融资源发挥作用，金融机构则是控制金融资源，实现国家意志的重要部门。换言之，金融机构是金融资源流动的中介与渠道，金融机构能够有效操控金融资源的流量与方向。金融机构的分布也体现着国家战略重点的布局以及组织、协调金融资源结构分布的发展意图。国家有目的地调整金融机构的分布状况，以达到促进或鼓励某些重要部门、产业的经济发展，抑或是限制某些行业的发展，从而实现国家经济大局的稳定。综上所述，金融机构与金融资源配置之间存在着必然的联系，从金融资源配置视角考察农村金融机构体系的演变，对于我们总结经验，更好地引导农村金融改革，搞活农村经济，解决“三农”问题具有重要意义。

　　二、改革开放以来农村金融格局的演变

　　作为国家金融机构的重要组成部分，农村金融机构一直在改革中发展。1978年以来的农村金融机构改革大体上经历了三个发展阶段，折射出国家金融资源配置的重点与导向。

　　(一)初创与成长阶段(1979～1993)：“大一统”金融格局的完结与正规农村金融机构创立。计划配置下的金融资源极度稀缺，国民经济亟待发展搞活 改革开放前，国家金融资源极度稀缺，为了实现以重工业为核心的经济增长，国家控制和垄断经济资源，国有金融制度安排只是作为国有企业资金供给的配套单位(张杰，1998)，银行每年增加的存款约占当年国民收入的3.3%，财政资金的力量大大强于信贷的力量，金融资源配置受计划管理体制制约的特征尤其明显。这一时期，并不存在严格意义上的农村金融机构，农信社只是全国唯一的金融一一人民银行体系的延伸。1980年，薛暮桥在《关于经济体制改革的初步意见》中明确提出：“我国经济改革的原则和方向应当是，在坚持生产资料公有制占优势的条件下，按照发展商品经济的要求，自觉运用价值规律，把单一的计划调节改为在计划指导下，充分发挥市场调节的作用”。由此正式拉开了农村金融机构自主发展，金融资源配置市场化改革的序幕。中国人民银行着手由国家银行向中央银行过渡，农村金融改革开始起步。1979年2月，农业银行首家从人民银行分离出来，具有独立的法人资格，预示着正规农村金融机构的诞生。成立之初的中国农业银行，其农业贷款对象从以集体为主转变为以农户为主。农行成为支持农产品生产、销售和乡镇企业发展的国有“专业银行”，与其他金融改革一同宣告大一统银行体制的完结。与此同时，人民公社制度退出历史舞台，农村分设基层政权组织和社区性合作经济组织，农信社归口农行管理，从政社合一的体制下解放出来，从此走上“官办”的道路，业务规模和内容都有了快速发展。1981年5月，国务院批转的《中国农业银行关于农村借贷问题的报告》肯定了民间借贷的作用，并提出通过银行、信用社的改革和发展来引导和管理民间信用的设想，民间金融至此开放。金融资源也由大一统的管理模式向多元模式发展。

　　(二)探索与调整阶段(1994～2005)：“三足鼎立”与农村金融机构支农功能分化。金融资源的市场化配置呈现两面性，农村金融机构发展进入关键时期

　　此时的农村金融机构承接着农村金融市场化改革任务，也肩负着探索新型农村金融机构发展模式的重任。本时期大体可以划分为三个阶段。第一阶段：%994年4月19日国务院发出关于组建中国农业发展银行的通知，标志着以合作金融为基础，商业金融、政策性金融分工协作的农村金融体系“三足鼎立”局面的形成。第二阶段：1996年国务院关于农村金融体制改革的决定颁布，促使农业银行逐步从农村市场撤出贷款业务，并关闭了农业合作基金会和其他非正规金融机构，农村信用社脱离农行，归央行“托管”。%998年7月中国人民银行发布取缔非法金融机构和非法金融业务活动办法。2001年农户贷款占全部正规金融机构农户贷款总额的959,;(匡家在，2007)。此时农村金融体系仅剩农信社一家正规涉农金融机构，民间信贷受到压制，农村金融经历着一场“寒潮”。第三阶段：2003年国务院关于深化农村信用社改革试点的方案，首次提出“把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和备类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构”，由此农信社再次脱离人民银行管理，改为由各省分管。方案回避了“合作制”字样，农信社的业务指向离支农目标渐行渐远。本时期农村金融机构的演变，集中体现出国家“以农养工”的发展战略，鼓励金融资源对工业发展的支持。一方面，大量资金自动从高风险、低收益的农村流出，1993年以来的农村金融缺口数以千亿计(参见表1)。受此影响，农村金融机构纷纷进行“商业化”改革，农村金融政策性支农功能“锐减”。另一方面，国家又对部分金融资源采取“计划性”配置，民间农村金融的发展受到政策制约，为了避免金融资源通过民间渠道流失，1999年农村合作基金被关闭或合并，民间金融被强制纳入中央银行管辖。民间金融被迫转入“地下”。这一时期，国家金融资源配置职能显示出强大力量，主导着农村金融机构的兴衰与成败。

　　(三)巩固与创新阶段(2005～)：传统农村金融机构另辟蹊径，新型农村金融机构纷纷崛起，国家“工业反哺农业”的战略全面推进，农村金融机构“百花齐放”

　　中共十六届三中全会决定完善社会主义市场经济体制，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，由此，包括金融资源在内的各种经济资源配置的市场化程度得到进一步提高，农村金融机构“市场化”改革加速。2007年2月1日，中国农业银行正式确立了“面向‘三农’、整体改制、商业运作、择机上市”的改革十六字方针。此时，在农业支持下发展起来的第二产业逐渐步入重化工业阶段，国民经济发展迅速，宏观金融资源得到较大充实，已经具备反哺农业的能力，“全面免征农业税”、“农产品最低保护价收购”与“种粮补贴”等涉农政策全面实施，反映出国家资源配置的支农倾向。为了支持农村金融的发展，国家鼓励民间农村金融机构的发展.2006年12月21日，中国银监会发布关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见，2007年又发布贷款公司管理暂行规定、农村资金互助社管理暂行规定、村镇银行管理暂行规定等新型农村金融机构管理条例，标志着新一轮农村金融机构改革拉开序幕。至此，涌现出农村资金互助社、村镇银行、贷款公司等一批农村金融机构。农村金融体系呈现出前所未有的多样化发展态势，各种类型的非官办微型金融机构逐渐成长壮大，有望成为支撑农村金融的中坚力量。

　　三、基本结论与对策建议

　　1.加大国家政策扶持，改进农村金融资源配置。必须建立健全农村金融机构服务三农的长效机制，综合发挥货币政策、财税政策和监管政策的扶持作用，尤其应该在优化资源配置方面下大力气。要优化金融资源配置结构，农村金融资源必须优先用于三农。要继续深化农村信用社体制改革，发挥其农村金融主力军作用。要优化农村金融资源的各种工具和产品。可以考虑，(1)设置满足农户不同需求的贷款品种，如畜牧业贷款、农机设备贷款、房屋建设贷款、农村创业贷款，根据不同需求特点设置不同的利率、期限和还款方式。(2)支持农村金融机构开办信托业务，授理外来资金。(3)发展租赁业务，解决新农村建设中某些项目初期投入不足的问题。(4)实行有差别的存款准备金制度。对农村信用社实行与商业银行有区别的存款准备金政策，适当降低存款准备金率，缓解其资金紧张状况。

　　2.鼓励民间金融发展，充实农村金融体系。依法对民间金融进行合理引导和管理，将农村信用合作社改造成真正的民间金融，坚持农村信用社支持和服务“三农”的制度特征。加强对农村民间金融的监管。继续支持农村小额信贷机构发展。在农村金融服务体系不完备，农村资金大量外流的情况下，开展小额信贷成为当下丰富农村金融体系多层次格局的需求。

　　3.强化对农村金融机构监管，稳步推进农村金融改革。应做好如下几个方面工作：(1)充分发挥“窗口指导”和工具引导作用，构建稳步推进农村金融改革的服务体系。基层人民银行应协同银监部门做好央行专项票据兑付考核工作;加大对“三农”的信贷支持力度;加快农村信贷产品创新，丰富农村金融产品。(2)加快农村资金流通，构建面向农村中小金融机构的支付结算服务体系，直接吸收农村金融机构加入大额支付系统，将农村金融机构纳入同城票据交换系统，确保同城清算资金及时到账，推行支付结算代理制。(3)建立农村金融机构风险保障补偿机制。要建立农村金融机构存款准备金管理制度。一旦农村金融机构发生风险，经批准可以动用其存款准备金。要积极探索建立存款保险制度。根据我国国情，在现行金融体系中，应设立由人民银行主导，财政部、各商业银行、股份制商业银行、城乡信用社和其他各类存款性金融机构作为主体共同出资的存款保险机构。应培育多元化竞争性的农村金融市场。农村金融机构要依据各自的定位，增加开办农业综合开发项目等中长期贷款业务。要组建各类农村信用担保机构，满足农村借贷主体差异化融资业务需求，对健全的农村金融市场体系形成全方位支持，在符合农村金融机构审慎经营的原则下，稳步推进农村金融机构改革与发展。