治理城市污染的第三种方法

                       于德浩

                      2016.12.25

    几天前，北京甚至全中国持续5天的大雾霾，让人们见识了空气污染的严重性。从经济学的角度看，环境污染是经济发展的“外部性”损害。通俗的说，经济发展的好处带来了环境污染的坏处，比如为了生产几万吨钢铁，人们不得不呼吸不清洁的空气。当然，总体来说，利大于弊。人们宁愿吃饱饭开汽车，也不愿意饿肚子呼吸新鲜空气。

治理环境污染的第一种方法，就是征收“庇古税”或责令工厂停产。比如，企业排放100吨废气，就征税1万元；如果排放500吨就加倍征收20万元。这样，企业的预期利润会越来越小，就不会再扩大生产，排放更多的污染物。

目前，世界上估计90%的国家，治理污染就是用第一种方法，做好了效果还行。比如，当年的“雾都”伦敦，就是经过几十年强力执行环保法，现在已经是非常清洁。但是，好多国家或城市，也都有类似的环保法，但是效果不好；尤其是发展中国家，不但污染持续加重，而且环保税还遏制当地的经济发展。什么原因呢？表面看，是执法不严、执法不公、寻租腐败等。是这些城市人口的道德素质低吗？也许有关系，但不是根本。

新制度经济学认为，征收环保的“庇古税”一般不会起到防治污染的作用，而且还会形成“寻租”行为，埋下腐败的隐患。因为空气是公共用品，即使受到损害，也没有明确的受害人。所以，环保执法者就不会积极主动。征税就会受到排污企业的抵制，产生征税成本；而就算成功征税也上缴国家，对具体的执法者个人没有多少好处。同样，排污企业会贿赂具体的执法人员，从而少交环保税，继续大肆污染。再者，执法者也可能会利用手中的权力要挟相关企业，企业被迫行贿或者多交环保税，影响企业的正常运营。通俗的说，那些关系硬的国有大型企业，环保部门不敢动；而那些“没关系”的中小企业则成了被欺压的对象。

后来，就出现了治理污染的第二种方法，即，现在的经济学家提出“私有化产权”，让具体的受害人及切身利益相关者防治环境污染。举例来说，化工厂排放污水，如果污水流到你家，你就会找他索赔或责令化工厂停工。但是如果流到公共马路上，即使你看着不爽，顶多你说化工厂没良心、不道德，你也无权索赔。“产权理论”派经济学家就认为，如果把“公共的马路的产权”具体划分给不同的个人，那么这些个人就会为了自己的私利，积极主动去找化工厂协商，要么赔钱，要么减少排污。这样个人的利己索赔，就会达成客观上的环境污染防治。

这种“私有产权界定”的方法的最大好处就是使得具体受害人得到了应有的权益保护。举例，村子里开化工厂，如果是采用第一种方法征收环保税，那么税收上缴国家，而真正直接受危害的村民几乎得不到这个补偿。现在，若采用第二种方法，把村里的集体土地授权给村民，那么村民就会直接主动找化工厂协商，从而可以直接拿到被侵害自身利益的补偿。

可是，新制度经济学提出的这个第二种方法，几乎没有在任何国家和地区公开施行，原因是弊端可能更多，我下面再细讲。不过，在具体的环境保护案例中，“私人抵制”还是成果显著的。比如，村里的水口厂粉尘污染严重，即使环保部门对其征税，允许开工。村民们由于没有拿到直接补偿，所以他们联合抵制水口厂，“堵门口，或上访”就直接阻挠工厂开工。最后，水口厂被迫停工。虽然人们可以描述为，“一群暴民”非法干扰工厂的合法经营。但是，毕竟这是对环境的保护，对村民个人权益的保护。也就是说，村民的抵制行为是“合理不合法。”

再说一下“私有产权”的弊端。私人之间的具体磋商可不是理想化的，有些不是钱能解决的。人与人之间的沟通，除了“权钱公平交易”，还有“容忍”和“报复”。比如，假设我们真把原来公有的公路分给私人，当化工厂的污水排放到私人的公路时，他会怎么办呢？当然，如果一切正常的话，他会与化工厂协商，比如“你排污水少量还行，你给我1万块钱作为补偿。但是，多了不行，给10万也不行。”如果化工厂同意了，那当然好。此事完美解决，既保护环境，个人也得到利益损害补偿。

可是现实中往往不是这样的，如果“公路私有人”弱势，那么他就被迫容忍，或者只能忍气吞声的拿少量补偿；如果“公路私有人”势力很大，那么化工厂就会“挨宰”。总之，私人与化工厂之间产生的“交易费用”可能要远大于国家政府与化工厂的交涉。所以，快刀斩乱麻的“环保税”应该会更有效。

还有一个更大的隐形坏处，就是“私有产权”会严重阻碍城市的合理规划。比如，这块私有公路要改建为飞机场，这个产权人就很有可能“依法耍无赖”。“我就是不同意，这是我的地，神圣不可侵犯，给几百万、几亿都不卖。”这是有现实案例的，在日本、欧美甚至印度都有。当然你可以认为，这是西方民主、人权的高度体现。不过在这件事上，我觉得是“不以为耻，反以为荣”。这是保护了一个无赖的权益，但损害了成千上万的市民的利益。

纵使在高度崇尚自由资本主义的美国，“公共物品的私有化”也阻碍重重。比如，美国黄石国家公园，为了改善管理及保护自然环境，试图拍卖给私人管理，但总是通不过。“国家公园是全美国人民的，如果私人管理，那么门票必然会很昂贵，让那些资本家中饱私囊，穷人没法再享受自然风光，美国人民不答应。”

以上这两种治理污染的方法，估计实践效果应该差不多，他们的本质实际是相同的，就是“治标”，或者说是“亡羊补牢”。

第三种环境保护的方法，是治本的方法，就是“合理引导调配产业布局”，让“环境污染”问题在发展中自行消失。举个例子，当年马车盛行，马粪问题严重；但是，汽车出来以后，这个“原来没法解决的问题”就自行消失了。其实，伦敦整治空气污染很成功的另外一个最重要的原因，我认为是，伦敦金融业的繁荣及落后重污染产业的逐步淘汰。

在发展中国家，人们也是有决心加强执法力度的，那些被人诟病的执法“贪腐问题”虽然有，但毕竟比例不大，无伤大雅。根本原因是，发展中国家目前还离不开这些重污染的落后产业。“穷人要吃饭，工人要上班。”直接关停工厂，引起大量工人失业，社会稳定就会受到影响。所以，国家现在是“没办法的办法”，被迫补贴这本该被淘汰的落后产能企业。

“尽量不让工人失业”，这个指导原则是对的；但是，不让落后企业破产被淘汰，就不对了。国家应该做的是，大力扶持小微企业的发展，让这些新的高科技企业或服务公司发展壮大，逐步吸收落后产能的工人。我们应该逐步降低，对资不抵债的企业的援助或补贴，这样他们利润减少，工资减少，自然就会主动找寻新的就业机会。再者，补贴应该是直接打给低工资的工人，而不是给即将淘汰的企业。总之，过渡性的补贴应该慢慢降低为0，而不是增加或不变。还要，如果这些落后产能企业能够被其他企业并购，那是再好不过了，不要在乎对方是私企还是国企。

“大众创业，万众创新”这个口号很好，但是没能落到实处。当前的产业政策繁冗拖沓，结果使得很多真创业的拿不到补贴，假创业的就是纯粹为了骗补贴，根本不想真正发展企业。最简单的做法不妨暂时放弃各种产业政策补贴，让小微企业拥有更加自由灵活的融资渠道就好。