一、公共物品理论体系的完整性与现实不确定性的问题
　　公共财政是为公共(混合)物品提高资金保障的财政模式。保障对象的特殊性是公共财政区别于其他财政模式——比如计划财政——的本质特征，因此，公共物品理论是公共财政的理论基石之一。
　　经过近半个世纪的探索，中外财政经济学界业已形成了比较一致的公共物品理论框架，该框架大体由外部性理论、纯公共品的基本概念和特性、公共品的提供方式等构成。关于外部性问题，美国经济学家布坎南(J.M.Buchanan)和斯塔布尔宾(W.C.Stubblebine)在1962年合作发表了一篇题为《外部效应》(Externality)的论文，该文载于《经济学》(Economics)1962年11期。在这篇论文中，他们对外部性给出了自己的定义，即只要某一个人效用函数所包含的变量是在另一个人的控制之下，就意味着存在外部效用问题。通俗地讲，外部性就是某一个人从事了某种经济行为，但他自己并没有获得该行为产生的全部收益，或支付该行为引发的全部成本。外部效应可能对承受者有利，也可能对承受者不利，前者称为正的外部效应或外部效益，后者称为负外部效应或外部成本。外部性是公共物品存在的经济基础。
　　我国关于公共物品的通俗解释是满足社会共同需要的物品。美国著名经济学家萨缪尔逊在一篇《公共支出的纯理论》(见“Review of Eonomics and Statistics”1954.11)中，利用精确的数理模型，提出了纯公共品或劳务的定义。纯公共品或劳务的特性被归纳为三个方面，即效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性，其中第一个特性是本质特性，后两个特性为派生特性。纯公共品的现实特性是免费提供。但世界各国现实公共品均通过两个产生途径提供，一种是天然性公共品，该类公共品的身份不因社会制度的更迭而变化，如国防安全、社会治安、行政服务等；另一种是制度性公共品，该类物品之所以取得公共品的身份，完全是****根据自己对社会经济发展状态的理解，并通过某种制度或程序人为规定的，如义务教育等。
　　介乎于纯公共品和私人品之间，还有一种混合物品或称准公共品，即同时兼有公共品和私人品双重属性的物品或服务。从形式上看，混合物品并不同时具有纯公共品的所有特性。其一定程度的内在属性使它们有一部分外在价格表现，但一定程度的外部性又使它们的价格表现偏离市场价格水平。混合物品有外溢性和拥挤性等类别。
　　另外，当前的公共品理论体系中也不乏所谓最有供给模型、公共品的层次性、公共品的提供方式等内容的分析。
　　总之，我们可以从当前比较完整的公共品理论体系中，较为清楚地归纳出公共财政的理论保障范围，或者是****的活动范围，就是全部纯公共品的提供过程和混合物品的部分提供过程，至于全部私人物品和部分混合物品的提供，那就应该是市场机制的调节范围了。
　　然而，理论体系的完整不能代替实践领域的艰苦探索。社会主义市场经济体制改革目标提出十五年后，关于****职能体系的重新定位，****活动内容和边界的准确划定，进而财政保障范围的准确确定，至今依然处于“摸着石头过河”的状态。发生在武汉等地的“馒头办公室”风波，发生在兰州的“牛肉面限价”争论，****多年来在义务教育阶段的不作为，以及有一些重要民生商品定价权问题等，都说明****对自己究竟应该管什么尚未清晰地把握。即使2003年3月份国务院提出要构建服务性****的目标，并将“服务”的概念界定为公共服务，也不能使****活动范围自然处于合理疆域内。
　　究其原因可能有如下几个方面：一是制度性公共品的品目是依靠****对社会发展趋势的把握来确定的，但由于多种因素的限制，****的认知能力和把握水平往往显示得不够充分。二是公共品的理论基础之一是物品的外部性，物品外部性的存在使得市场机制作用下形成的供求规模与社会要求的合理规模相偏离，故而必须由****介入这些物品的供给和需求。但目前，人与人之间互相依存，商品和商品之间互为前提，我们很难清晰地认定哪些商品或范围完全没有外部性，这使****在具体确定公共(混合)品种类时很难有科学的根据。三是我国目前依然处在体制转轨过程，在该过程中，一方面****有关部门和官员的观念、职能转变步伐总是滞后于市场经济改革进程；另一方面，普通民众在遇到对自己不利的市场变化时，也经常自觉不自觉地要求****给予“庇护”。所有这一切，都使****在确定自己的服务边界时，很难有科学、准确的依据，难免出现越位、缺位、错位问题。
　　如果物品或服务本身不能有确切的标准供****抉择，那么比较合理地确定各种物品属性的办法就是通过制度，及其由制度形成的某种程序。由于制度内容是反映广大民众的心声的，因此，通过制度或程序来确认各种物品或服务属性，从而确定财政保障范围的过程，也就是公共选择过程。笔者认为，对一些天然性公共品和定性准确的制度性公共品，可直接通过法律、法规加以确认；对那些本身属性不甚清晰，受益面不太广阔，外部性程度和性质不太确定的物品，主要是大量所谓混合物品和服务，可以通过制定《公共性物品和服务确认法》等法律法规，明确它们的产生过程和程序、身份保留条件和时间等，使它们取得公共品身份有一个严格的程序。凡通过法定程序取得公共品身份的物品和服务，财政部门当列入保障目录；凡“榜上无名”者当退出财政保障领域。
　　二、城乡和谐发展与公共资源配置二元结构问题
　　我们党已经提出构建和谐社会的奋斗目标。我认为，目前在我国尚不和谐或尚待更加和谐的各种关系中，城乡关系无疑是最重要的。城乡关系不和谐体现在各个方面、各个领域。在行使公民权利上，无论是各层面政治生活的参与程度，还是对各项政策制度、法律规章制定上的“话语权”，农村居民都远弱于城镇居民；在经济上，农民受到生产力水平和农业组织制度的多重约束，使得农民在市场竞争中总是处在不利地位；在收入分配上，自上世纪90年代以来，农村人均纯收入增长速度经常低于城镇居民人均可支配收入，城乡收入差距越来越大(城乡收入比由1990年2.2∶1升高至2004年的3.2∶1)，特别是在通过国家财政参与提供的公共资源的配置上，城乡之间的二元结构更为明显。
　　国家财政参与提供的公共品大致有三类。一类是政治性公共品，如行政管理、国防安全、社会治安、法律法规等，这是与国家政治性职能相联系的公共品。从法律意义上说，该类公共品将普施于全体国民；但从实际运行情况看，除国防和行政管理等公共物品的配置相对比较公平外，其他政治性公共品如社会治安、普法、执法等，农民的享有水平明显不及城镇居民。第二类是经济性公共品，如经营性固定资产投资、流动资金支出、科技三项费用、支农支出，以及****为了调控经济运行所安排的支出等。在财政支出的职能分类法中，主要属于经济建设支出。实事求是地讲，这类支出主要不具有公共品属性，它带有强烈的国有制色彩，广大农民除了支农支出外，基本无缘享有，而支农支出在其中只占21%(2004年数据)。第三类是社会性公共品，如教育、卫生、体育、科技、文化、社会保障，以及直接形成人们收入的工资性支出、福利性支出等。该类公共品配置上的不公平，许多专家已经通过大量数据进行了令人信服的比较分析，无需赘述。笔者认为，财政参与提供的公共品在城乡之间的不公平配置，是我国当前城乡居民之间非平等之国民待遇的主要表现。
　　不能否认，近几年党***按照“五个统筹”的科学发展观，为缓解城乡之间公共品配置上的不公平做了巨大努力，取得了很大成效。特别是民生性公共品，农民的享有水平获得了前所未有的提升。农村义务教育投入力度明显加大，“两免一补”的经费保障机制基本形成。非义务教育阶段的救助措施愈益丰富，贫困农家子弟的求学之路相对平坦。新型农村合作医疗制度正在全国推行，各级财政注资规模增大，广大农民看病贵、看病难、看不起病的局面稍有改善。农村低保制度已经获得实质性进展，该项制度对农村低收入家庭来说不仅可以“聊补无米之炊”，也使他们可能享受到社会进步的基本成果。其他的农村公共品，广大农民的获得水平都有很大的提升。
　　然而，我们在肯定成绩的同时，必须看到，改善后的农村公共品供给状况依然很低，目前的改善大多只具有恢复意义或最低意义，城乡之间公共品资源配置上的不均衡状态无明显改善。道理很简单，在国家着力改善农村公共品供给状况的同时，城镇公共品的供给水平也在提升，甚至是超速提升。反映在财政资金上，城镇居民在过去享有较大份额的基础上，在庞大的财政资金剧增的情况下，农村居民的享有份额相对却越来越低。因此，我们没有任何理由满足于“公共财政阳光照耀农村大地”，而应追求“让公共财政的阳光平等地普照城乡大地”。
　　我认为，我们应该采取更有效的措施，进一步提升农民享受的公共服务水平。首先，要以立法形式，明确规定在每年的财政收入增量中，有越来越大的份额向“三农”倾斜，不能只是在纵向比较中体现农村公共品供给的增加，在横向比较中也要彰显这种变化。其次，要继续加大几种重要民生性公共品的供给力度，主要是义务教育、非义务教育、医疗卫生、社会保障等领域；继续加大对农村基础设施的财政注资力度，不要让农民在低收入的基础上，继续背负沉重的公共品供给责任。再次，要在财政预算的制定上，给广大农民以更大的“话语权”，有关部门要直接向农民了解农村公共品供给状况，倾听农民的呼声，建立健全农村居民对国家预算的建议和监督机制，不要只是在财政“有能力”时才想到要提升农村公共品的供给水平，而要使农民和城里人一样平等地享受财政提供的公共服务。最后，也是最重要的，必须在决策意识上完全摒弃视农民为“二等公民”的潜在观念，赋予广大农民以平等之国民待遇。这里有必要澄清一个误区，不少人一直认为，农民拥有的土地是他们抵御各种风险的天然屏障。殊不知，农民的土地和城镇职工的生产资料一样，并不具有超常的保障能力，农民在生产和生活上遭遇的风险并不比城里人小，甚至比城镇居民还要大。