摘　要：本文首先对中国的内需结构进行实证分析认为：当前我国内需结构已经失衡，表现为“高投资、低消费”。其次探寻导致我国内需结构失衡的原因，并在此基础之上提出新形势下的政策建议。笔者希望通过财政政策优化内需结构，扩大消费需求的同时提高投资效率与效益，促进经济增长方式由粗放型向集约型转变，实现经济社会的可持续发展。　　关键词：内需，财政政策，优化，消费，投资，需求
　　一、我国内需结构失衡的现状分析
　　从1992年开始，全国又掀起了一个经济建设的新高潮，固定资产投资迅猛增长，并伴随着严重的通货膨胀，居民消费价格指数（CPI）从1992年的106.4上升为1995年的117.1，其中1994年达到124.1，经济再次出现过热现象。但从1997年起，受东南亚金融危机的影响，国内有效需求严重不足。在此期间，年均经济增长率为8.6%；居民消费价格指数（CPI）从1996年的108.3下降为2000年的100.4；投资率从1995年的40.3%下降到2000年的35.3%，消费率则从58.1%回升到62.3%。2001-2007年，由于长达7年的积极财政政策的累积效应的释放，国民经济进入持续扩张期，固定资产投资增长开始加快，机器设备厂房开始更新换代。投资率迅速回升，从2000年的35.3%迅速上升到2007年的42.3%，其中2004年的43.2%创下了历史最高；消费率快速下降，从2000年的62.3%跌落到2007年的58.8%，成为历史最低点。经济增长率从8.1%上升为12.2%，上升幅度为4.1个百分点，年均经济增长率为10.5%；居民消费价格指数（CPI）从2002年的99.2上升到为2007年的104.8。
　　通过以上论述及相关国内外研究，可以得出以下几点结论：
　　1.当前我国投资率与消费率的变化趋势与工业化阶段投资率和消费率的一般演变规律相吻合，即随着工业化程度的提高，投资率不断上升，消费率不断下降。但是，从投资与消费的具体比例来看，我国目前处于工业化中期与霍利斯·钱纳里的研究结果比较，我国投资率偏高20个百分点，消费率偏低20个百分点。
　　2.无论是基于资本生产率的实证分析，还是一些国家的相似发展阶段以及发达国家的历史情况相比，目前我国的投资率明显偏高，消费率明显偏低。1979-2005年，全球的投资贡献率为23.5%，消费贡献率为77.4%；发达国家中的美国、日本、德国和英国的投资贡献率分别为20%、18.6%、10.9%和26%，消费贡献率分别为89.7%、73.6%、69.2%和91.8%；发展中国家的巴西、印度、印度尼西亚和埃及的投资贡献率分别为13.9%、24%、20.1%和27.5%，消费贡献率分别为82.6%、75%、70.3%和69.1%。与之相比，我国的投资贡献率为35%，消费贡献率为57.4%，我国投资对经济增长的贡献明显大于其他各国，而消费的贡献明显小于其他国家。
　　3.投资需求已经成为促进中国经济增长的主导型需求，同时，投资的过热和萎缩是造成经济波动的主要原因。可以看出，我国目前内需结构已经失衡，表现为“高投资，低消费”，而内需结构的失衡必将通过以下几个方面制约我国经济社会的科学发展：第一，内需结构的失衡，不可避免地会产生重复建设、低水平建设和盲目建设的现象，导致大量资源闲置或不合理利用，直接影响到经济增长的质量。第二，中国经济增长靠投资需求拉动，加剧了宏观经济的脆弱性和波动性。第三，消费率偏低导致社会发展滞后，民生问题成堆，使改革开放、经济发展给广大群众带来的实惠大打折。由此可见，内需结构的失衡，已经成为制约经济社会又好又快发展的瓶颈。
　　二、内需结构失衡的成因分析
　　1.消费需求不足的成因分析。
　　1.1受消费环境影响。消费的过程离不开一些必要的配套设施，这些设施和市场秩序一起构成了消费的外围环境，一个良好的消费环境能在很大程度上激发消费者的购买欲望，经济越发展，消费环境越重要。当前我国的消费环境现状不容乐观，它的消极影响制约了居民消费需求。
　　当前，我国的基础设施建设欠账较多，严重制约了居民消费结构的升级换代，从而影响消费需求增长。例如：城镇旧住宅供电线路老化，供电容量不足，使空调器、大功率的取暖器、微波炉等家用电器普及进程受阻；交通建设不完善，大城市堵车现象严重，家用轿车的普及进程受阻。在农村，有相当多的地区不能正常供电和电压不稳，使许多农民只好推迟购买家用电器。
　　1.2居民增收较低、收入差距较大。凯恩斯的绝对收入消费函数理论认为，居民可支配收入水平是影响消费支出的首要因素，消费函数表达的正是消费支出水平与个人可支配收入水平之间正向变动关系。改革开放以来，我国城乡居民收入水平有了较大幅度的提高，但居民收入的增长速度还是远低于GDP增长速度，很大程度上影响了消费需求的扩大。数据表明，2004-2008年，我国实际GDP年均增长10.22%，而居民收入年增长率仅约8.52%，居民收入与经济增长不同步，导致居民消费能力赶不上市场供给能力，导致消费需求不足。
　　世界银行公布的数据显示，中国居民收入的基尼系数已由改革开放前的0.16上升到2006年的0.47，不仅超过了国际上0.4的警戒线，也超过了世界所有发达国家的水平。由于部分群体隐性福利的存在，有专家认为中国实际收入差距还要更高。低收入阶层边际消费倾向显著高于高收入阶层，但由于缺乏健全的收入补助机制，使得大量低收入阶层有消费欲望但缺少必要的消费能力，导致消费需求不足。
　　1.3收入及支出预期不确定。当前，我国居民的收入预期极不确定，主要有以下几个原因：首先，全球金融危机对我国实体经济的影响尚未见底，经济增速放缓导致失业人数增加；其次，股市的不稳定性导致居民财产性收入预期不佳；最后，社会各阶层收入构成中，工资等持久性收入比重减少，其他临时性收入比重增加，这种情形也不能形成可靠的收入预期，尽管收入总额增加，居民仍不能大胆消费。
　　2.投资需求偏高的成因分析。
　　2.1经济发展阶段。目前，我国正处于工业化中期，这一阶段经济发展特点有如下几点：一是重工业发展较快，而这类工业一般是资本密集型工业，其发展需要追加的投资较多；二是我国人均收入已经超过1000美元，居民消费结构发生了较大变化，并由此带动了生产结构的变化。突出表现在：城镇居民对住房和汽车需求快速增长导致房地产和汽车行业的巨额利润吸引了大量社会资本，再加上其产业关联度大，由此带动投资率上升；三是我国凭借其市场容量大、劳动力数量多、要素价格便宜和社会稳定等方面的优势，一直成为外商投资的热点，如外商直接投资由2000年的407.2亿美元增长到2008年的924亿美元。因此，我国目前所处的发展阶段导致了投资率持续走高。
　　2.2国家政策。1994年，我国开始实施“分税制”改革，此举对于提高政府财政收入和中央财政在财政收入的比重，增强财政的调控职能，发挥了积极的作用。但是，由于中央财政上收财权而转移支付力度不够，导致地方财政的支出压力增大。为了满足支出需求，各级地方政府千方百计地推动投资增长成为财政增收的现实选择，这直接导致了各地普遍重视扩张投资规模而忽视提高投资效益，出现了大量的低水平重复建设和盲目投资。近年来，房地产开发投资增长过快，就与绝大部分不动产税收完全归地方所有的税制安排密切相关。所以，我国“分税制”为主要特征的现行财税体制不完善，使地方政府具有了推动投资快速增长的强烈内在动力。
　　1997年，亚洲金融危机爆发，中国的外贸出口增幅迅速下降，吸引外资规模不断减少。外需萎缩的同时，国内的投资和消费需求增速放缓。在此背景下，1998年7月，中国政府开始启动以“扩大投资”为主要内容的积极财政政策。1998-2004年间，我国共发行长期建设国债9100亿元，同期银行发放国债项目配套贷款2万多亿元，直接拉动投资约4万亿元。国债的发行每年对GDP的拉动作用都在1.5-2个百分点，防止了大量社会失业。可以肯定的是，积极财政政策在特定的历史条件下对我国经济持续增长发挥了明显的作用。但是，积极财政政策对投资的过度倾斜，使得我国高投资推动经济高增长的模式不仅没有改变，反而出现了明显的加强，除1999年投资增幅略低于消费增幅以外，其余年份投资需求的增长率均高于消费需求的增长率，尤其是2003年，二者几乎相差三倍。这种“高投资，低消费”的增长模式直接导致了消费与投资比值的持续下降，从1999年的1.57下降到2005年的1.04，降幅达到33.8%。因此，上一轮积极财政政策（1998-2004）的累积效应，成为投资率不断升高的重要推手。
　　2.3经济增长方式。粗放型增长方式是指在生产技术水平较低的条件下，发展经济主要依靠增加投入，片面追求数量扩张，造成投资规模不断膨胀而投资效率低下。我国内需结构的失衡，很重要的一个原因就是我国过去的粗放型经济增长方式。
　　由于投资增长的均衡性较差，投资的拉动系数年度之间的相差也较大。1998年之后，我国投资拉动系数迅速达到最大值7.17；2004年以后，投资系数开始回落，这一变动趋势明显与我国上一轮积极财政政策（1998～2004）的开启和转型相吻合。1996～2007年，我国投资拉动系数平均值达到3.95，这说明产出每增加1元，需要增加投资3.95元左右，而西方发达国家的投资拉动系数是1到2之间，这充分说明我国投资效率低下。
　　我国的高投资促进了经济的高增长，但由高投资推动的高增长模式是建立在投资效率低下的基础上的，是高投资、高消耗、低产出的粗放型增长方式。因此，实现经济的高速增长必须依赖更大的投资规模，从而导致了投资需求偏高。
三、新形势下优化内需结构的财政政策选择
　　我国消费率偏低、投资率偏高。积极扩大消费需求，增强消费对经济增长的拉动作用，已经是毋庸置疑。关键是如何界定投资需求。本文认为界定投资需求还需要考虑以下因素：
　　1.从我国目前所处的经济发展阶段来看，我国还处于工业化中期，投资仍然是拉动经济的主要力量之一，居民消费培育需要一定时间，技术进步还无法担当拉动经济增长的重任。
　　2.从投资拉动经济增长的效果来看，投资具有见效快、持久性强等特点。虽然当前民间资本“惜投”心理较重，投资乘数比以往都小，但巨额投资对经济和就业的直接拉动作用是显而易见的，特别是基础设施建设投资，涉及基础性产品需求，其关联产业多且传导时间长，因而对经济增长的拉动作用也持久一些。
　　3.从我国当前面临的经济形势来看，全球金融危机对我国实体经济的影响还未见底，必须保持投资较快增长，以避免经济大起大落。因此，经济金融危机背景下，优化内需结构的财政政策选择思路为：扩大消费需求，调整投资需求。
　　3.1提高农村居民消费能力。
　　（1）加大财政支农资金的投放力度，根据《农业法》的相关要求，确保各级财政每年对农业总投入的增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度。提高财政支农支出占整个财政总支出的比重，各级财政每年从新增财力中拿出一定份额用于农业发展。同时，加大国债资金的投入力度，每年拿出占发行量一定比例的国债资金投入农业，扩大农业利用国债资金的规模。
　　（2）完善农业生产补贴政策体系。2003年以来，我国进行了农业生产补贴制度的改革，由流通领域补贴转向直接向农民补贴，但结构不十分合理，补贴没有完全落实到农民手中。因此，要提高农业补贴的效果，必须将补贴的重点从保障农产品生产供给转向增加农民收入，对农民和农业直接补贴。今后应继续增加粮食直补，加大良种补贴力度，提高补贴标准，实现水稻、小麦、玉米、棉花全覆盖，扩大油菜和大豆良种补贴范围，实施油茶良种补贴。农机具购置补贴覆盖到全国所有农牧业县（场）。根据农资价格上涨幅度和农作物播种面积，及时增加农资综合补贴。同时为确保补贴真正到位，要建立监督和惩罚制度，加强对补贴发放的监管。
　　（3）实施向农业倾斜的税收政策。全面取消农业税后，农村税收制度改革的重点应放在对农产品加工业实行税收优惠政策方面。例如，对农业产业化国家级龙头企业，从事种植业、养殖业和农林产品加工业取得的所得，实行暂免征收企业所得税政策；提高农产品加工企业进项税抵扣税率；免征自产自销农产品者的增值税；产品加工企业用于研究开发新产品、新技术、新工艺所发生的各项费用，在缴纳企业所得税前扣除；对利用荒山、荒滩、荒地、荒水等资源从事农业产业化经营的，给与一定财政补贴；对于面向国际市场的农产品生产企业实行税收优惠。
　　3.2千方百计扩大就业。扩大就业是增加居民收入、提高居民消费能力的根本性措施。可采取以下扩大就业的财政政策措施：一是加大培育新经济增长点的财税政策扶持力度，特别是加大对吸纳劳动力容量大的服务业、劳动密集型产业、中小企业的财税政策扶持力度，做到安排就业与财税政策扶持力度相挂钩；二是运用财税政策调控失业率，政府可继续通过增加公共投资项目和落实减税政策来扩大就业，控制失业率；三是加大对中小企业、民营企业发展的财税政策扶持力度；四是政府应加大对拖欠职工工资问题的管理和处罚力度，特别是对农民工工资的拖欠。
　　3.3加快医疗体制改革，促进基本医疗卫生服务逐渐均等化。推进基本医疗保障制度建设。将全国城乡居民分别纳入城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度覆盖范围。中央财政对困难地区关闭破产国有企业退休人员参保给予适当补助。继续提高城镇居民医保和新农合筹资标准和财政补助标准，适当扩大报销范围，提高报销比例。完善城乡医疗救助制度，提高救助水平。扩大免费公共卫生服务范围，逐步增加城乡居民人均公共卫生服务经费。增加重大传染病、慢性病和职业病、地方病防治的专项投入，促进基本公共卫生服务逐步均等化。
　　3.4完善教育体制改革，实现基础教育服务均等化。基础教育是纯公共物品，实现基础教育服务均等化是政府的责任和义务。2006年，我国在全国范围内免除了农村义务教育阶段的学杂费用，减轻了农村居民教育支出负担。但为了落实好城乡免费义务教育政策，切实提高农村教育质量，财政应继续增加城乡基础教育方面的投入，加强教育基础设施建设，努力改善教育条件。今后应该不断提高农村义务教育公用经费标准，逐步解决农民工子女在输入地免费接受义务教育问题。增加农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生的生活补助。
　　从2008年秋季学期开始，全部免除城市义务教育阶段公办学校学生学杂费。在接受政府委托、承担义务教育任务的民办学校就读的学生，按照当地公办学校免除学杂费标准，享受补助。免除学杂费的标准，按照各省级人民政府制定的城市义务教育阶段学校“一费制”中杂费标准执行。免除城市义务教育阶段学生学杂费所需资金由省级人民政府统筹落实，省和省以下各级财政予以安排。为支持和引导各地做好免除学杂费的工作，中央财政对已经整体免除城市义务教育阶段学生学杂费的省份，从免除之日起，按照免除学杂费资金的一定比例，安排奖励资金。对享受城市居民最低生活保障政策家庭的义务教育阶段学生，继续免费提供教科书，并对家庭经济困难的寄宿学生补助生活费。
　　3.5完善社会保障体系。加大中央财政对社会保障资金的投入，加快完善社会保障体系，对于维护社会安定和稳定居民收入和支出预期至关重要。具体来说，有以下几点措施：一是完善基本养老保险制度，继续开展做实个人账户试点，全面推进省级统筹。制定实施农民工养老保险办法。完善失业、工伤、生育保险制度。健全城乡社会救助制度。二是扩大社会保障覆盖范围。重点做好非公有制经济从业人员、农民工、被征地农民、灵活就业人员和自由职业者参保工作。农村低保要做到应保尽保。多渠道增加全国社会保障基金。切实加强社会保障基金监管，保证基金安全。三是提高社会保障待遇。今后应继续提高企业退休人员基本养老金，继续提高失业保险金和工伤保险金标准。进一步提高城乡低保、农村五保等保障水平，提高优抚对象抚恤和生活补助标准。
　　3.6促进房地产市场稳定健康发展。加大中央财政对保障性安居工程的资金投入力度，加大对廉租房建设和棚户区改造的投资支持力度，适当提高中西部地区补助标准，扩大农村危房改造试点范围，实施少数民族地区游牧民定居工程。选择一些有条件的地区进行试点，把部分住房公积金闲置资金补充用于经济适用住房建设。积极发展公共租赁住房。落实好支持居民购买自住性和改善性住房的信贷、税收和其他政策。对符合条件的第二套普通自住房购买者，比照执行首次贷款购买普通自住房的优惠政策；对住房转让环节营业税，按不同年限实行有区别的税收减免政策。促进普通商品住房消费和供给，加大对中小套型、中低价位普通商品房建设的信贷支持。加快发展二手房市场和住房租赁市场。鼓励引导各地因地制宜稳定和发展房地产市场，加强住房市场分类管理。继续整顿房地产市场秩序，规范交易行为。帮助进城农民工解决住房困难问题。深化城镇住房制度改革，满足居民多层次住房需求，努力实现住有所居的目标。
　　3.7抑制非理性投资。所谓非理性投资行为，是指地方政府违背经济规律，过多地使用行政命令、指令性计划等方式对本地区经济活动进行干预，直接导致本地区经济活动中资源配置不合理，资源利用效率低下。财政体制的实质是各级政府之间的收支分配关系。在我国目前的财政体制中，财政收入具有相对集中性特征，财政支出具有相对分散性特征，二者的共同作用导致了地方政府支出成本与收益的不对称性，从而导致了地方政府具有推动投资过热的内在动力。为了釜底抽薪，从根本上抑制非理性投资，必须完善当前的财政体制。
　　（1）保持体制政策相对稳定并增强可预期性。财政体制频繁多变将会导致地方政府短期行为增加，从而导致投资过热，效率低下。保持一个收支适度、相对稳定、可以合理预期的财政体制将有利于地方约束短期行为，提高投资效益。可以考虑延长财政体制周期，现在是5年，可以适当延长。同时，为增强其权威性和稳定性，可由人大通过一定程序对财政体制进行审定。
　　（2）合理界定地方政府的事权和财权。按照“十一五规划“关于”减少行政层级“和”建立健全与事权相匹配的财税体制“的明确要求，今后要积极推进减少财政层次的”扁平化“改革，对省以下四个层级通过”乡财县管“和”省管县“的改革试验，力求实行扁平化与实质性分税。以此为基础，清晰合理界定市场经济要求的中央、省、市县三大不同层级的事权，进而合理配置税基，使地方政府的支柱性财源调整到省级的营业税和市县级来自不动产保有环节的物业税（房地产税）上，从而在财源制度安排上抑制和消除地方政府片面追求经济粗放增长的速度偏好，割断地方政府短期行为与粗放式经济增长的直接利益关系，从而在体制上消除地方投资过热和结构失调的内在冲动。
　　（3）改革政府绩效考核体系。目前，主要用GDP、财政收入总量作为地方政府的绩效考核指标。这种考核方式，主要看重经济的增长速度，而忽视了经济增长质量。因此，地方政府在评价投资项目时也仅仅考虑投资项目是否会促进本地区经济增长或提高就业率，而忽视了投资项目可能带来的“外部不经济”，如对环境的污染、生态的破坏等。所以，必须改变单一的评价指标，建立全面、综合性的指标考核体系。可以考虑全面引进小康考核的四大类（经济发展、生活水平、社会发展、生态环境）18项指标，综合考核地方政府的财政状况，不再只偏重于GDP及财政收入总量等少数几个经济指标。淡化GDP消极影响，鼓励地方政府更多地考虑环保、资源等因素，主动抑制非理性投资。
　　3.8优化消费环境，加快基础设施建设。市场秩序混乱，产品质量参差不齐，使不少有购买欲望的消费者时常望而却步，严重影响了财政政策启动消费需求的最终效果。2008年发生的“三鹿婴幼儿有毒奶粉”事件就是一个最好的例证，事件的发生导致居民对奶制品“畏购”情绪出现，整个奶制品市场需求急剧下滑，大量奶制品滞销。为规范市场秩序，增强消费者购买信心，政府有关部门应采取措施，加大对产品质量、价格等的监管力度，严厉打击制假售假、虚假广告、欺行霸市等违法行为，为开拓消费需求提供良好的市场环境。在新一轮的积极财政政策中，要加强节能环保和生态建设，技术改造与科技创新，农田水利、铁路、电网、高速公路等重点基础设施建设。特别是要加强中西部地区道路和水利基础设施建设，真正解决农村地区“路难行”的问题。为“家电下乡”、“农机下乡”、“汽车、摩托车下乡”，提供配套的消费设施。
　　3.9转变经济发展方式。我国内需结构不均衡的一个重要原因就是我国的经济方式还没有从根本上转变。发展经济依靠增加投入，追求数量扩张而投资效率低下的粗放式经济增长方式直接导致了我国投资率偏高。因此，转变经济发展方式，提高投资效率是优化内需结构的重要途径。对此，财政政策将在以下几个方面着力：（1）税收政策。“十一五”规划中涉及增值税、企业所得税、个人所得税、资源税、燃油税、物业税、土地出让收入等7个税种的改革。这些税种的改革对于经济发展方式的转变，提高投资效率和效益意义重大。（2）财政支出政策。当前的财政支出政策在总体上仍不适应市场经济发展的要求，财政支出结构还不尽合理，一定程度上制约着社会和谐和经济发展方式的转变。主要体现在两个方面：一是社会性支出不足；二是重要产业和重要领域的财政投资不足。
　　四、结语加快转变经济增长方式是实现科学发展观的核心内容。只有由过去主要靠增加投入、扩大投资规模、生产要素利用效率低、资源和环境的代价大、经济整体素质不高、竞争力不强的粗放式经济增长，转变为科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的低代价经济增长，才能推动整个社会真正走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。研究通过财政政策优化内需结构，扩大消费需求的同时提高投资效率与效益，促进经济增长方式由粗放型向节约型转变，实现经济社会的可持续发展。
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作者：上海师范大学 罗英 来源：《经营管理者》2009年第22期